Efikasnost – ovo je indikator koji ocjenjuje odnos između troškova i dobijenih rezultata. U ekonomskoj nauci kategorija ekonomske efikasnosti i odgovarajući kriterijumi za njeno vrednovanje su detaljno razvijeni. U savremenom menadžmentu, isto je urađeno iu odnosu na upravljanje organizacijom (kompanijom) u uslovima tržišne konkurencije. Karakteristike ekonomske i upravljačke efikasnosti mogu se koristiti za određivanje koncepta efikasnosti javne uprave koji razmatramo. Međutim, ne može doći do potpune ekstrapolacije (prenošenja) znakova ekonomske ili upravljačke efikasnosti na sistem javne uprave.

Javna uprava se od ostalih vidova upravljanja razlikuje prvenstveno po tome što se ostvaruje uz pomoć državnih organa i organa vlasti. Prioritetnu ulogu ovdje ima političko rukovodstvo, politika, koja je koncentrisani izraz javnih interesa društvenih grupa i građana, dakle, smislena definicija pojma „efikasnosti javne uprave“ i njenih kriterija nije tehnološka operacija. , recimo, po modelu „input-output“, ali predstavlja element upravljačke aktivnosti političkog subjekta, koji nosi neki politički aspekt.

Efikasnost javne uprave odlučan odnosom utrošenih resursa i rezultata ostvarenih u ostvarivanju strateških ciljeva političkog sistema i ostvarivanju zajedničkih državnih interesa. Efikasnost je pokazatelj koliko se napori (resursi) koji su utrošeni od strane subjekta upravljanja i društva za rješavanje postavljenih problema ostvaruju u društveno značajnim konačnim rezultatima.

Kriterijum troškova i koristi se koristi kao uslovni pokazatelj efektivnosti pojedinačnih konkretnih odluka, ali značenje ovih pojmova tumači se u širem smislu nego, recimo, u ekonomskoj analizi. Aktivnost može biti efikasna - ekonomična (u smislu minimalnih troškova), ali nikako efikasna u smislu ostvarivanja postavljenih društveno-političkih ciljeva. Efikasno djelovanje državnih organizacija kao djelotvorno u društveno-političkom pogledu nije uvijek ekonomično, a još manje isplativo, posebno kada je riječ o aktivnostima čiji se rezultati i posljedice manifestuju u širokom spektru društvenih procesa.

Dakle, kategorija “efikasnost javne uprave” je definisana kroz koncepte: “javni ciljevi”, “rezultati”, “državni resursi”. “Javni ciljevi” su na kraju politički značajni ciljevi; „rezultati“ – objekti, usluge, procesi koji se odnose na zadovoljavanje javnih potreba i interesa (izraženi u politici); “državni resursi” - ekonomski, društveni, politički, ideološki i informacioni kapital, regulisan od strane države kako u smislu društvene svrsishodnosti i mogućnosti, tako i pravne valjanosti.

Ponekad se koriste termini “djelimična efikasnost” i “puna efikasnost”. Prvi koncept karakterišu indikatori efektivnog rešavanja nekih problema, pojedinačnih komponenti ukupnog cilja; drugi – pokazatelji uspješnog rješavanja cjelokupnog kompleksa problema koji čine zajednički, konačni cilj subjekta upravljanja. Za sistem javne uprave u cjelini, koncept koji se razmatra prvenstveno se tumači kao „puna efikasnost“.

Šta su kriterijuma efikasnost pod kontrolom vlade? Koncept “kriterijuma efikasnosti” javne uprave znači znak ili skup znakova, na osnovu kojih se ocjenjuje efektivnost sistema upravljanja.

Procjena efikasnosti javne uprave neophodna je kako za državne organe tako i za društvo. Omogućava društvu da kontroliše kvalitet rada državnih institucija, a rukovodiocima i državnim službenicima je neophodna za samokontrolu i unapređenje procesa upravljanja. Problem procjene učinka je problem analize aktivnosti menadžmenta i donesenih odluka.

Kriterijumi efikasnosti javne uprave formirani su na osnovu sistema subjektivnih vrednosti izraženih u ideologiji društvenog i državnog uređenja, za strateške ciljeve vladajućeg subjekta – politički kurs, u nacionalnim i državnim interesima. .

Često se kao takvi predstavljaju interesi vladajućih klasa ili dominantnih nacionalno-etničkih grupa. Navedeno objašnjava relativnost evaluacionih kriterijuma efektivnosti, njihovu zavisnost, pre svega, od tipa političkog sistema, kao i od specifičnih istorijskih uslova u kojima on deluje. Vrijednosti, ciljevi, koncepti, principi javne uprave, regulatorni okvir sistema upravljanja i konačno, javne potrebe i interesi - svi ovi elementi kriterija djelotvornosti javne uprave su varijable koje određuju društveni i državni sistem, politički režima i specifičnog okruženja (istorijskog i prirodnog) u kojem živi određena politička zajednica. Oni zajedno čine mehanizam za odgovor na ponašanje države kao zajednice ljudi na promjene u vanjskom okruženju i njenom unutrašnjem stanju, sistem kontrole vanjskih i unutrašnjih procesa promjena. Što je šira sfera kontrole, odnosno racionalnog uticaja, to je veća efikasnost upravljanja. Ali kontrola, racionalno upravljanje društvom i životnom sredinom ne mogu se širiti u nedogled.

U zavisnosti od toga šta je prepoznato kao glavni znak efikasnosti, razlikuju se tri grupe kriterijuma: vrijednosno-racionalno, ciljno-racionalno i pragmatično1. Utvrđivanje efektivnosti upravljanja na osnovu usklađenosti rezultata odluka i njihovih posljedica sa vrijednostima koje država priznaje, izraženim u političkoj strategiji, nazivamo vrijednosno-racionalnim kriterijem. Ako se kao indikator efektivnosti upravljanja uzme usklađenost rezultata izvršenja odluka sa postavljenim ciljevima i praktičnim zadacima izraženim u vladinim programima i planovima, onda se takav kriterijum naziva ciljno orijentisanim. Merenje efikasnosti upravljanja po tipu – „ulaz – izlaz“ ili „ulaz – rezultat“ karakteriše pragmatični kriterijum.

Ovi kriteriji upravljanja su opći, jer se mogu koristiti pri ocjenjivanju odluka koje se odnose na aktivnosti upravljačkog subjekta u bilo kojoj oblasti javnog života. Istovremeno, svaka vrsta kriterijuma može se primijeniti na analizu odluka na različitim nivoima, razmjerima i značaju za državu i društvo. Vrednosno-racionalni kriterijum pomoći će političaru ili teoretičaru da ocijeni djelotvornost globalnih, sistemskih odluka najviših vlasti i menadžmenta, čiji se rezultati i posljedice manifestuju u dubokim promjenama u cijelom društvu ili u mnogim njegovim sferama. Netačno je suditi o efikasnosti ovakvih odluka prema pojedinačnim pozitivnim rezultatima, kao i po identifikovanim gubicima. I jedno i drugo vladajući subjekt i njima upravlja postepeno, često tokom dužeg perioda, osećaju i shvataju. Štaviše, ove rezultate i očekivane posledice nemoguće je izraziti ni u jednoj tačnim brojčanim vrednostima. Samo razmatranjem onoga što se dogodilo, dešavanja i mogućih rezultata kroz prizmu sistema vrijednosti, analitičar će moći utvrditi pozitivnu ili negativnu efektivnost ovih velikih upravljačkih akcija državnog subjekta.

Svrhoviti racionalni kriterijum– takođe opšti, sveobuhvatan, ali je fokusiran na procenu efektivnosti upravljanja korišćenjem prilično specifičnih indikatora koji karakterišu neposredne rezultate ostvarenih ciljeva, rešenih zadataka, implementiranih strategija i programa, uzimajući u obzir korišćene vladine resurse. Integralni indikator – usklađenost rezultata sa interesima države i društva takođe je konkretniji od „usaglašenosti sa vrednostima“. Zabilježeni indikatori procjene mogu se evidentirati korištenjem kvantitativnih metoda i kvalitativnih karakteristika. Na primjer, pokazatelji nivoa i kvaliteta života, političke aktivnosti građana - birača, zdravstvenog stanja. Efikasnost mnogih vladinih odluka na najvišem i regionalnom nivou ne može se kvantitativno mjeriti, međutim, čak iu takvim situacijama, potonji mogu imati pomoćnu ulogu. Na primjer, efikasnost reforme ruskog obrazovnog sistema, naravno, ne mjeri se brojem srednjih škola pretvorenih u fakultete i liceje. Glavna stvar je procijeniti kvalitet novog sistema obrazovnih institucija, da li je taj kvalitet postao viši od sovjetskog nivoa ili ne. Međutim, pri donošenju zaključaka o reformi treba uzeti u obzir kvantitativne podatke.

Pragmatični kriterijum efikasnost podrazumeva procenu efektivnosti pojedinačnih konkretnih odluka organa upravljanja na različitim nivoima. Međutim, ovdje treba izbjegavati primitivni pragmatizam motiviran tzv. zdrav razum i sveprisutni nedostatak resursa. Ovakav pristup vlasti prema sistemu visokog obrazovanja i nauci doveo je ovu potonju u opasnost od degradacije i doveo do gubitka ranije osvojenih prioriteta. Prema nekim izveštajima štampe, trenutno 80% ruskih matematičara i 50% fizičara radi u inostranstvu. Državni izdaci za obrazovanje i nauku, kao što je poznato, dugo se vraćaju, to je osnova za napredak u sadašnjosti i budućnosti, doprinos potencijalu države. Vulgarni pragmatizam u obrazovnoj i naučnoj politici suprotan je temeljnim interesima naroda.

Efikasnost javne uprave sastoji se od interakcije mnogih faktora, ukupnosti rezultata upravljačkih aktivnosti u svim sferama državnog i javnog života. Problem koji se razmatra nije ograničen samo na analizu opšti kriterijumi efikasnost. Zajedno sa opštim kriterijumima performansi, oni se koriste specifično za svaku sferu upravljanja: političku, društvenu, ekonomsku itd. Sadržaj svake od njih uključuje i opšti zahtjev: usklađenost rezultata upravljačkih aktivnosti sa određenim državnim vrijednostima, ciljevima i normama, principima upravljanja i javnim interesima. Specifičnost je određena suštinskim znacima efikasnosti, koji se javljaju samo u ovoj vrsti upravljanja: na primjer, za politički menadžment - to je nivo razvoja političke aktivnosti masa i zaštite ljudskih prava i sloboda; za društvenu – osiguranje povećanja kvaliteta života i sl. Dakle, teorijski poznata definicija efektivnosti upravljačkih aktivnosti kao omjera „neto pozitivnih rezultata (višak poželjnih posljedica nad nepoželjnim) i prihvatljivih troškova” može uspješno „rade“ pri procjeni odluka o konkretnim društveno-ekonomskim pitanjima vezanim za pojedinačne organizacije.

Model procjene efikasnosti „podrška resursima za aktivnosti upravljanja – troškovi – rezultati“ omogućava nam da uporedimo efektivnost ruskih upravljačkih struktura sa zapadnim. Preporučljivo je dopuniti mjerenje efektivnosti upravljačkih aktivnosti javne službe u smislu omjera utrošenih resursa i rezultata utvrđivanjem omjera uključenih resursa i obima resursa za koje se pokazalo da su nepotraženi, iako neophodni. da rešim zadatak.

Naučnici primjećuju još jednu osobinu procjene učinkovitosti javne uprave, koja se manifestirala u međunarodnoj praksi. Ona se pomjera prema faktorima sociokulturne i duhovne prirode, što odražava promjenu u hijerarhiji vrijednosti upravljačkih aktivnosti. Indikatori pozitivnih vrijednosti tehničke, tehnološke i ekonomske prirode guraju se u stranu sociokulturnim pokazateljima.

Faktori efektivnosti javne uprave smatraju se polaznim pretpostavkama i okvirnim uslovima u analizi efektivnosti upravljanja. Mogu biti na nivou sistema, na nivou podsistema– ekonomski, društveni, politički, pravni – i subjekti Federacije, ili na nivou strukturni oblici organizacije vlasti i upravljanja relevantne podsisteme i nivoe. U ovom drugom slučaju, uloga sistemskih i regionalnih faktora će se otkriti posredno – kroz analizu uslova i mehanizama upravljanja na nivou preduzeća.

Resursi u sistemu javne uprave dosta, a glavne su:

1) društveni resurs - objektivan odnos stanovništva, civilnog društva prema sistemu javne uprave;

2) materijalno-tehnička sredstva, posebno imovina državnih organa;

3) finansijski resurs (državni budžet);

4) organizacioni resurs - sistem organa vlasti, procesa i odnosa među njima;

5) ljudski resursi – državni službenici, podrazumeva njihovu ocenu prema kvantitativnim i kvalitativnim kriterijumima;

6) administrativno-pravni resurs - podzakonski akti i praksa njihovog sprovođenja.

Dakle, resursi u sistemu javne uprave su prilično veliki, međutim, uglavnom su potencijalne prirode, tj. su u principu mogući, ali se u praksi sprovode u neznatnoj meri, posebno u pogledu društvenih i ljudskih resursa. S tim u vezi, pri ocjeni efikasnosti u sistemu javne uprave potrebno je ne samo uzeti u obzir ostvareni resurs, već i uporediti ga sa potencijalnim mogućnostima.

Na osnovu opšte definicije pojma efikasnosti, ostvareni resurs se može označiti kao troškovi ili troškovi proizvodnje, međutim ove kategorije u sistemu javne uprave su prilično uslovno primjenjive. Dakle, ako koncept troškova proizvodnje pretpostavlja materijalizovan, objektivan odnos sredstava prema radu zaposlenog (u suštini prema platama), onda je koncept ostvarenog resursa prilično složen i ne može se lako izračunati. Na primjer, nije lako odrediti utrošene društvene ili administrativne resurse.

Dakle, problem procjene efikasnosti u sistemu javne uprave je kombinovane prirode: s jedne strane potrebno je mjeriti stvarnu efikasnost, s druge strane potencijalnu (ciljnu) efikasnost. Prvi je omjer dobijenog rezultata i utrošenog resursa, koji uključuje finansijsku i ekonomsku procjenu; drugi je normativna efikasnost, koja pretpostavlja odnos između stvarnih mogućnosti (resursa) sistema i potreba (ciljeva). Ističemo da je ova klasifikacija izuzetno važna za javnu upravu, jer je potencijal ovog sistema daleko od toga da je u potpunosti iskorišten.

Ključni parametar za određivanje efektivnosti javne uprave je njen rezultat. Rezultat javne uprave mogu se klasificirati na sljedeći način:

1) rezultat po svom sadržaju može biti: finansijski, organizacioni, kadrovski, društveni, ideološki i dr.;

2) rezultat po obimu, značaju za predmet: strateški, fundamentalni ili privatni, sekundarni;

3) rezultat prema stepenu ostvarenosti planiranog cilja: usklađenost ili neusaglašenost;

4) rezultat sa stanovišta potencijalne realizacije: puna realizacija, delimična realizacija ili nedostatak iste.

Rezultat zasnovan na fazama implementacije može biti ili srednji ili konačni.

Treba napomenuti da je opšta teorija efikasnosti došla do zaključka da se efektivnost razvijenih sistema generalno ne može izraziti jednim indikatorom. Čak se i nešto ključno rastavlja na svoje sastavne dijelove i ima niz aspekata i podsistema. Drugim riječima, uvijek je potreban sistem indikatora i kriterija. Ovo je utoliko tačnije ako se upustimo u procjenu tako složenog fenomena kao što je državna vlast. Ovdje morate imati sistem indikatora i kriterija učinka, koji bi trebao biti s kraja na kraj, ali na više nivoa sa međusobno povezanim elementima. U centru može biti jedan sažeti, generalizirajući, integralni indikator, ali će se on nužno zasnivati ​​na mnogim drugim indikatorima. Drugim riječima, uvijek je potreban sistem indikatora i kriterija. U ovom slučaju kriteriji bi trebali biti drugačiji, ali sistematski.

Kriterijumi za evaluaciju učinka Predlažemo da se aktivnosti organa javne vlasti grupišu u sljedeće vrste:

1. Kriterijum vrijednosti– odnos između stvarnih (dobijenih) rezultata i procijenjene uloge (sposobnosti, resursa) državnog organa u razvoju industrije.

2. Finansijski kriterijum(kriterijum za ocjenu finansijske efikasnosti) - odnos finansijskih rezultata rada organa javne vlasti i utrošenih sredstava, izražen finansijskim pokazateljima.

3. Društveni kriterijum– odnos stvarnog (primljenog) zadovoljstva korisnika usluga organa javne vlasti i njihovih procijenjenih mogućnosti za zadovoljstvo.

4. Funkcionalni kriterijum– odnos stvarno obavljenog obima funkcija i usluga organa javne vlasti i zakonom utvrđenog (obračunatog) obima funkcija i usluga organa javne vlasti.

5. Vremenski kriterijum– omjer stvarnog vremena utrošenog na implementaciju funkcija i pružanje usluga i procijenjenog vremena implementacije. U suštini, ovo je kriterijum za ocjenu produktivnosti rada.

Oznaka efikasnosti pojedinih državnih programa (ekonomski, društveni ili kulturni razvoj) moguće je uz korištenje sljedećih indikatora: obim obavljenog posla i aktivnosti u korelaciji sa troškovima; sprovođenje zvanično utvrđenih standarda za potrošnju dobara i usluga; stepen zadovoljenja potreba i zahtjeva stanovništva za određenim uslugama i životnim potrebama, što se evidentira, posebno, anketiranjem stanovništva i analizom pritužbi i sugestija građana; dinamika rasta budžetskih izdvajanja i dr.

U Rusiji do početka 21. veka praktično nije postojao normativno odobren sistem za procenu efikasnosti državnih organa. Strukturu državnih organa i broj njihovih aparata rukovodstvo je određivalo empirijski. Kriterijum za ocjenjivanje zaposlenih bila je samo njihova lojalnost rukovodstvu i izvršavanju instrukcija.

Prema Ukazima predsjednika Ruske Federacije od 28. juna 2007. br. 825 „O ocjeni djelotvornosti izvršne vlasti konstitutivnih entiteta Ruske Federacije“ (ukinut Ukazom predsjednika Ruske Federacije od 21. avgusta, 2012. br. 1199) i od 28. aprila 2008. godine br. 607 „O ocjeni efikasnosti organa lokalne samouprave gradskih okruga i opštinskih okruga“ odobrena je određena lista indikatora. U prvom slučaju ih ima 43 (u izmijenjenoj verziji - 127), u drugom slučaju - 30.

Ukazom predsjednika Ruske Federacije od 21. avgusta 2012. br. 1199 „O procjeni djelotvornosti aktivnosti izvršnih vlasti konstitutivnih entiteta Ruske Federacije“ odobrena je nova lista, uključujući 12 indikatora za ocjenu efikasnosti aktivnosti izvršnih organa konstitutivnih entiteta Ruske Federacije.

Uredba Vlade Ruske Federacije od 3. novembra 2012. br. 1142 „O merama za sprovođenje Uredbe predsednika Ruske Federacije od 21. avgusta 2012. br. 1199 „O proceni efikasnosti aktivnosti izvršnih organa vlasti konstitutivnih subjekata Ruske Federacije”” odobrila je listu indikatora za ocjenu efikasnosti aktivnosti pojedinih izvršnih organa konstitutivnih entiteta RF.

U ovim dokumentima predmet ocjenjivanja su rezultati aktivnosti izvršne vlasti konstitutivnih entiteta Ruske Federacije u oblastima ekonomije i investicione atraktivnosti, državne i opštinske uprave, zdravstva, obrazovanja i stambene izgradnje.

Procjena djelotvornosti aktivnosti izvršne vlasti konstitutivnog entiteta Ruske Federacije prema navedenoj metodologiji vrši se na osnovu analize i poređenja pokazatelja koji karakterišu:

1) Konačni rezultati rada organa izvršne vlasti konstitutivnog entiteta Ruske Federacije u oblastima. Konačni rezultati aktivnosti podrazumijevaju se kao dostignuti nivo društveno-ekonomskog razvoja konstitutivnih entiteta Ruske Federacije, odnosno nivo realizacije glavnih ciljeva aktivnosti regionalnih vlasti u različitim oblastima, zadovoljstvo stanovništva. kvalitetom pruženih javnih usluga i aktivnostima izvršne vlasti konstitutivnog entiteta Ruske Federacije.

2) Efikasnost korišćenja budžetskih sredstava u konstitutivnom entitetu Ruske Federacije po oblastima. Obim neefikasnih rashoda regionalnih budžeta utvrđuje se na osnovu indikatora (u skladu sa standardnim ili prosečnim ruskim vrednostima) koji karakterišu budžetsku mrežu u regionu i njeno korišćenje.

3) Napredak implementacije institucionalnih reformi u konstitutivnim entitetima Ruske Federacije po oblastima. Sprovođenje institucionalnih reformi odnosi se na uvođenje novih mehanizama upravljanja u različitim oblastima i njihovu efikasnost.

Svi gore navedeni indikatori su međusobno povezani i razmatrani su u jednom kontekstu.

U Republici Baškortostan, Naredbom Vlade Republike Bjelorusije od 21. februara 2011. br. 142-r odobrena je raspodjela pokazatelja učinka izvršnih organa vlasti Republike Baškortostan prema odgovornim izvršiocima (državni organi Republike Baškortostana). Identifikovano je 328 indikatora, kombinovanih u 11 grupa prema oblastima društva: ekonomski razvoj; zdravstvena zaštita i zdravlje stanovništva; opšte obrazovanje; osnovno i srednje stručno obrazovanje; stambena izgradnja i stambeno zbrinjavanje građana; Odjeljenje za stambeno-komunalne poslove; održavanje cesta; osiguranje sigurnosti građana; organizacija državne i opštinske uprave; ušteda energije i povećanje energetske efikasnosti; zaštite okoliša.

Trenutno u Republici Baškortostan postoji metodologija za procenu efikasnosti aktivnosti republičkih izvršnih organa, odobrena Uredbom Vlade Republike Baškortostan od 27. decembra 2013. br. 640. Ovom rezolucijom je takođe odobrena lista industrijski indikatori za ocenu efikasnosti rada republičkih organa izvršne vlasti u kontekstu odgovornih izvršilaca.

Predmet procene su rezultati rada republičkih organa izvršne vlasti u oblastima koje su pod njihovim nadzorom. Rezultat procene efikasnosti rada republičkih organa izvršne vlasti je njihova rangirana serija, izgrađena na osnovu redosleda ovih organa u opadajućem redosledu integrisanog indikatora sveobuhvatne ocene efektivnosti njihovih aktivnosti, izračunatog na osnovu rezultata. izvještajne godine.

Sveobuhvatna godišnja ocjena rada republičkih organa izvršne vlasti izračunava se na osnovu tri grupe indikatora:

a) industrijski indikatori dodijeljeni odgovornim izvršiocima;

b) funkcionalne indikatore izračunate na osnovu rezultata realizacije godišnjih i kvartalnih akcionih planova svakog republičkog organa izvršne vlasti;

c) procijenjene pokazatelje dobijene na osnovu rezultata ispitivanja javnog mnjenja o radu republičkih organa izvršne vlasti.

Vrijedi napomenuti da je u skladu sa Uredbom šefa Republike Baškortostan od 21. novembra 2015. godine br. UG-302, postupak za bonuse za ministre povezan sa postizanjem industrijskih indikatora.

Postojeći domaći (uključujući i republički) sistem za procenu efikasnosti javne uprave preduzeo je značajne korake na uvođenju mehanizama za povećanje njene efektivnosti, ali i dalje ima nedostataka.

Tu ima još dosta toga da se uradi – od izrade specifičnih kriterijuma za efektivnost svakog resora državnog aparata do prevazilaženja psihološke barijere među rukovodiocima i stručnjacima državnih organa koja ih onemogućava da procene aktivnosti upravljanja sa stanovišta efikasnosti.

Pitanja i zadaci za provjeru znanja:

1 Objasnite značenje pojma „efikasnost javne uprave“.

2 Koji su kriterijumi za efikasnost javne uprave?

3 Navedite faktore efektivnosti javne uprave.

4 Kako je organizovana procena efikasnosti državnih organa u Rusiji i Republici Baškortostan?

5 Koji su razlozi neefikasnosti javne uprave u Rusiji?

27. Upravna reforma u Rusiji: koncept, sadržaj, faze i pravci

Sve što postoji potrebno je ažurirati, posebno kada je u pitanju tako složena i dinamično razvijajuća oblast kao što je sistem javne uprave. Poznato je da sistem upravljanja ne može biti manje složen od kontrolisanog sistema. Ako se društvo (upravljani sistem) stalno razvija, onda bi i javna uprava (sistem upravljanja) trebala biti jednako dinamična.

Termin "administrativna reforma" ima nekoliko značenja. U širem smislu riječi, administrativna reforma se odnosi na reorganizaciju sistema javne uprave, ponekad čak i do promjene političkog sistema. Dakle, administrativne reforme Petra I dovele su ne samo do zamjene sistema državnih organa, već i do formiranja carske Rusije na bazi posjedovno-monarhijske države. Općenito, možemo pretpostaviti da je u Ruskoj Federaciji reforma ovog razmjera provedena 90-ih godina prošlog stoljeća i da se u bliskoj budućnosti može govoriti samo o malim, neprincipijelnim promjenama.

U užem smislu riječi, upravna reforma je reorganizacija aktivnosti birokrata i državnih organa radi povećanja efikasnosti njihovog rada. Takva reforma tek predstoji.

Najhitniji problemi razvoja izvršne vlasti i, u najopštijem smislu, mjere za njenu reformu izneseni su u porukama predsjednika Ruske Federacije Saveznoj skupštini počevši od 1996. godine. Međutim, koncept „upravne reforme ” je korišćen samo u Obraćanju iz 2001. Istovremeno je postavljen glavni zadatak: „..revidirati ne samo i ne toliko strukturu i osoblje, već uglavnom funkcije državnih organa.” I samo Poruka predsjednika Ruske Federacije iz 2002. govori „...o potrebi administrativne reforme“ i definiše glavne pravce modernizacije izvršne vlasti, trenutno obuhvaćene konceptom „administrativne reforme“.

Odnos između reforme lokalne uprave i administrativne reforme. Državna uprava i lokalna samouprava predstavljaju dvije strane javne uprave i stoga su usko povezane. Obje reforme objedinjuje i činjenica da su usmjerene na povećanje efikasnosti organa javne uprave. Rad aparata državnih i opštinskih organa je istog tipa, a iskustvo delotvornog rada jednih može biti od koristi drugima. Štaviše, uspješna administrativna reforma je nemoguća bez moderne lokalne uprave. Suština reforme lokalne uprave je da ljudima pruži stvarne mogućnosti da sami rješavaju lokalna pitanja.

Lokalna samouprava direktno zavisi od ekonomskog, političkog, ideološkog sistema u zemlji. Dakle, reforma lokalne samouprave u republici biće realizovana tek kada ona postane ne samo sastavni deo, već i srž svih drugih reformi koje su u toku – političkih, ekonomskih, zemljišnih, pravosudnih, budžetskih i finansijskih i drugih.

Zašto bismo se trebali razvijati ka većoj nezavisnosti i odgovornosti za lokalnu upravu? Naravno, ne zato što je to tako prihvaćeno na Zapadu. Samo, s jedne strane, u savremenim uslovima ovaj sistem je mnogo efikasniji i praktičniji, jer nam omogućava da bolje otkrijemo unutrašnje rezerve, potencijale i karakteristike lokalnih zajednica i bolje obezbedimo rešavanje pitanja od lokalnog značaja. . S druge strane, savremeni društveno-ekonomski procesi stvaraju preduslove za razvoj samouprave na novim osnovama: formira se sloj građana, ekonomski nezavisan od diktata države, koji poseduju ne samo samopoštovanje, već i određeni materijal sposobnosti i, u principu, sposobni da postanu društvena baza efektivnog i nezavisnog formiranja opština.

U konačnici, potrebno je stvoriti sistem lokalne samouprave, gdje građani sami aktivno i odgovorno rješavaju lokalna pitanja. U međuvremenu, lokalna samouprava je više dar, ponekad jednostavno nametnut odozgo, a nije samo dostignuće građana. Aktivna pomoć u formiranju i razvoju lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji je prioritetna aktivnost predsjednika Ruske Federacije i Vlade Ruske Federacije.

Potreba za trajnom reformom. Što je društvo dinamičnije, značajniji je značaj ovih reformi.Danas se, u suštini, mora govoriti o stalnoj reorganizaciji rada državnog aparata. Uvođenje inovacija u rad službenika trebalo bi da postane najvažniji kriterijum za ocjenu njihove efikasnosti. Međutim, to je veoma teško uraditi. Tržišne strukture (firme, korporacije) u konkurentskim uslovima prinuđene su, u okviru prirodne selekcije, da „automatski“ stvaraju i implementiraju nove stvari u svom radu kako bi osigurale svoj opstanak. Organi vlasti su monopolisti u svojoj oblasti i stoga mehanizam traženja i uvođenja efikasnih inovacija može biti pokrenut samo odozgo, od strane šefa države i njegovog najbližeg okruženja. U ovom slučaju, naravno, šef države mora polaziti od interesa stanovništva i društva u cjelini.

Rusija je zemlja sa bogatom istorijskom tradicijom, uključujući i oblast izgradnje države. Najznačajnije reforme u ovoj oblasti bile su reforme Ivana Groznog, Petra I, V.I. Lenina, I.V. Staljin. Izgradnja nove Rusije 90-ih godina prošlog stoljeća bila je prilično uporediva po obimu sa gore navedenim transformacijama.

Da rezimiramo istorijsko iskustvo reorganizacijom javne uprave u našoj zemlji mogu se uočiti sljedeće karakteristike:

1. Transformacije su inicirali najviši zvaničnici države, a njihove inicijative nisu uvijek bile odmah shvaćene i podržane od strane društva.

2. Uspješne (tj. završene) bile su samo one reforme u kojima je otpor činovnika promjenama suzbijen oštro i beskompromisno, često u vidu represije.

3. Transformacije po pravilu nisu imale ozbiljnu naučnu osnovu i izvođene su iz hira, na osnovu intuicije ili jednostavnog zdravog razuma.

4. Nacionalno-istorijske karakteristike ruskog društva su se vrlo rijetko uzimale u obzir, češće je dolazilo do organizacionog ili ideološkog pozajmljivanja stranog iskustva.

5. Pozitivno iskustvo stečeno u dosadašnjem sistemu javne uprave praktično nije uzeto u obzir.

6. Čak su i dugoročne i sistemske reforme imale veoma visoku cijenu, često dovodeći do nemira ili građanskog rata.

7. Stanovništvo se nikada nije uključivalo ni u traženje načina za poboljšanje efikasnosti državnog aparata, niti u sprovođenje i evaluaciju ovih transformacija.

Dakle, vidimo da istorijsko iskustvo od nas zahtijeva ozbiljniji, pažljiviji i odgovorniji pristup provođenju moderne administrativne reforme. Rusija, kao složena državna cjelina, zahtijeva pažljiv tretman i, kako je naglasio predsjednik Ruske Federacije V.V. Putin, profesionalan odnos.

Glavni neposredni cilj administrativne reforme u Rusiji– osiguranje efikasnosti javne uprave u savremenim uslovima, A glavna metoda – ne samo demokratizacija i profesionalizacija ovog sistema, i stvaranje ovakvih organizacionih i ekonomskih uslova koji nužno formiraju motivaciju državnih službenika za efikasan rad.. Naravno, to će zahtijevati promjenu u praksi stila i metoda rada aparata u skladu sa principima vladavine prava (zakonitost, prioritet prava pojedinca, itd.). Posebno treba istaći dva najvažnija uslova bez kojih će reforma biti osuđena na imitaciju ili haotično bacanje, čak i ako se u ruskom društvu nastave razvojni trendovi ka društvu slobodnog tržišta. Prvi uslov je prisustvo političke volje, što se svodi ne samo na iskrenu želju prvog čoveka države da ima moderan i efikasan državni aparat (međutim, kod nas je i to važno!), već na stvarni i, po mogućnosti, svesni interes vladajuća politička elita u stvarnom, stvarnom poboljšanju javne uprave u Rusiji.

Drugi uslov za uspješnu reformu je njena odgovarajuća materijalna i organizaciona podrška na profesionalnom nivou. U praksi, to znači stvaranje organizacionog mehanizma sa odgovarajućim resursima i ovlaštenjima za pripremu i provedbu administrativne reforme u zemlji. Generalno, reforma treba da ima čitav niz odgovarajućih uslova: pravnu, kadrovsku, političku, informacionu, socijalnu, tehničku, međunarodnu podršku itd. Materijalna i organizaciona podrška se ovdje posebno pominje ne samo zbog njenog nominalnog značaja, već i zbog toga što je jedno od uskih grla u reorganizaciji javne uprave.

Općenito, možemo istaknuti dva glavna neposredna uzroka administrativna reforma u našoj zemlji:

1. Uloga države u modernom društvu ne samo da ne slabi, već postaje sve značajnija. Društvo se razvija, njegove veze i odnosi postaju složeniji, ali potreba za organizovanjem i koordinacijom različitih društvenih elemenata i struktura ne samo da ne nestaje, već postaje sve hitnija. Nerazumijevanje ovoga 90-ih godina prošlog stoljeća dovelo je do toga da je Rusija jednostavno počela gubiti glavne karakteristike jedne države; destruktivni procesi raspada državnosti tokom raspada Sovjetskog Saveza proširili su se i na Rusku Federaciju.

2. Ruski državni aparat danas je neefikasan, postaje kočnica razvoja zemlje. Šta nas suštinski sprečava da postanemo jedna od najprosperitetnijih zemalja? Imamo odlične ljudske resurse, a naš obrazovni sistem ostaje jedan od najboljih na svijetu. Imamo ogromna prirodna bogatstva, mi smo u tom smislu najbogatija država na svijetu – to je neosporna prirodna konkurentska prednost Rusije. I dalje zadržavamo vodeće pozicije u mnogim oblastima nauke i proizvodnje. Međutim, sve ove mogućnosti ne možemo realizovati, prvenstveno zbog nedovoljno efikasnog upravljanja ovim potencijalom od strane države.

Učinkovitost javne uprave je koncept koji označava odnos između rezultata i ostvarenih javnih ciljeva, rezultata i korištenih državnih resursa. Efikasno upravljanje je aktivnost sa najboljim mogućim rezultatima u zadovoljavanju javnih potreba i interesa u uslovima regulisanja resursa od strane države.

Efikasnost je pokazatelj koliko se napori (resursi) koji su utrošeni od strane subjekta upravljanja i društva za rješavanje postavljenih problema ostvaruju u društveno značajnim konačnim rezultatima.

Dakle, kategorija “efikasnost javne uprave” je definisana kroz koncepte: “javni ciljevi”, “rezultati”, “javne potrebe i interesi”. Svaki od njih odražava specifičnosti javne uprave sa političkim aspektom.

“Javni ciljevi” su na kraju politički značajni ciljevi; “rezultati” - objekti, usluge, procesi koji se odnose na zadovoljenje javnih potreba i interesa (izraženi u politici); “državni resursi” - ekonomski, društveni, politički, ideološki i informacioni kapital, regulisan od strane države kako u smislu društvene svrsishodnosti i mogućnosti, tako i pravne valjanosti.

Procjena efikasnosti javne uprave neophodna je kako za državne organe tako i za društvo. On omogućava društvu da kontroliše kvalitet rada državnih institucija, a rukovodiocima i državnim službenicima je potreban za samokontrolu i unapređenje procesa upravljanja. Problem evaluacije efektivnosti je problem analize upravljačkih aktivnosti i donesenih odluka. Za procjenu efikasnosti javne uprave potrebni su određeni kriteriji na osnovu kojih se može izvesti zaključak o djelotvornosti određene upravljačke odluke.

Koncept „kriterijuma efikasnosti“ javne uprave označava karakteristiku ili skup karakteristika na osnovu kojih se ocjenjuje efektivnost sistema upravljanja u cjelini, kao i pojedinačnih upravljačkih odluka.

Objekti procjene su različiti rezultati upravljačkih aktivnosti: sredstva za život, vrste društvenih odnosa, procesi, specifični akti aktivnosti i druge „objektivne vrijednosti“. Osim toga, postoje i "subjektivne vrijednosti" - ovi objekti se vrednuju, tj. njihov društveni značaj određuje se u skladu sa idealima, principima, ciljevima, konceptima, normama itd. Treba ih razlikovati od „vrijednosti objekta” (objekata procjene).

Svaki politički sistem ima svoj sistem i hijerarhiju vrijednosti, objektivno određene osnovama postojanja države i interesima društva. Na primjer, osnovne vrijednosti moderne ruske države su politička demokratija (demokratija), suverenitet države, njen integritet i sigurnost, vladavina prava, politička i socijalna ljudska prava i slobode, slobodan rad zasnovan na raznolikosti. vlasništva nad sredstvima za proizvodnju, pluralizam, itd. Milioni Rusa prepoznaju mnoge druge, tradicionalne vrijednosti. Na primjer, socijalna pravda, sabornost (kolektivizam), pravoslavne vrijednosti.

Procjena efikasnosti javne uprave u teorijskom aspektu je postupak upoređivanja rezultata određenih odluka sa kriterijima koji oličavaju zvanično priznate vrijednosti, interese, ciljeve i norme. Procedura ocjenjivanja je istovremeno i proces utvrđivanja kontradiktornosti između subjektivnih i objektivnih faktora menadžmenta.

Takve kontradikcije su sasvim prirodne: nemoguće je (i nema potrebe) u potpunosti uzeti u obzir raznolikost objektivnih trendova i potreba, interesa i zahtjeva društva u ciljevima i strategijama, projektima i planovima, kao i obezbijediti uticaj situacija koje se stalno menjaju. Odluke fiksiraju određenu distancu.

Kontradikcije između onoga što jeste i onoga što bi trebalo da bude, onoga što je aktuelno i željeno, ostvarenih i potencijalnih mogućnosti države i društva, između postignutih rezultata i neostvarenih mogućnosti, između iskorišćenih i nepotraženih resursa, između indikatora na ulazu i izlazu sistem upravljanja determinisani su neadekvatnošću ciljeva i sredstava razmerama razvoja, mogućnostima i objektivnim potrebama, kao i obimom resursnih rezervi.

Korespondencija rezultata odluka sa vrijednostima i ciljevima sistema, društvenim potrebama, interesima i potencijalnim mogućnostima za njihovo zadovoljenje ne nastaje spontano. Postiže se povećanjem stepena funkcionisanja cjelokupnog sistema upravljanja, adekvatnosti principa, oblika, metoda i stila odlučivanja i implementacije objektivnom faktoru i normativno-vrijednoj osnovi menadžmenta.

U zavisnosti od toga šta se prepoznaje kao glavni znak efektivnosti, razlikuju se tri grupe kriterijuma: vrednosno-racionalni, ciljno-racionalni i pragmatični. Vrednosno-racionalni kriterijum je utvrđivanje efikasnosti upravljanja na osnovu usklađenosti rezultata odluka i njihovih posledica sa vrednostima koje priznaje država, izraženim u političkoj strategiji.

Ciljno orijentisani kriterijum je pokazatelj efektivnosti upravljanja kao korespondencije rezultata izvršenja odluka sa postavljenim ciljevima i praktičnim zadacima izraženim u programima i planovima vlade. Pragmatični kriterijum je merenje efektivnosti menadžmenta prema tipu „input-output” ili „input-result”.

Uz opšte kriterijume efikasnosti, nauka i praksa koriste specifične za svaku sferu upravljanja: političku, društvenu, ekonomsku itd. Sadržaj svakog od njih uključuje i opšti zahtev: usklađenost rezultata upravljačkih aktivnosti sa određenim državnim vrednostima, ciljevi i norme, principi upravljanja i javni interesi. Specifičnost je određena suštinskim znacima efikasnosti, koji se manifestuju samo u ovoj vrsti upravljanja.

Na primjer, za politički menadžment, ovo je nivo razvoja političke aktivnosti masa i zaštite ljudskih prava i sloboda; za socijalno - osiguranje povećanja kvaliteta života itd. Dakle, opšti kriterijum je preciziran i dopunjen posebnim, kojim se utvrđuje efikasnost upravljanja pojedinim sferama javnog života.

Dakle, teorijski poznata definicija efektivnosti upravljačkih aktivnosti kao omjera “neto pozitivnih rezultata (višak poželjnih posljedica nad nepoželjnim) i prihvatljivih troškova” može uspješno “raditi” pri procjeni odluka o konkretnim društveno-ekonomskim pitanjima vezanim za pojedinačnim organizacijama. Takve odluke „mogu se nazvati efektivnim ako se postigne najbolji rezultat za dati vremenski trošak izbora“

Na primjer, ocjenjivanje djelotvornosti pojedinih državnih programa (ekonomskog, socijalnog ili kulturnog razvoja) moguće je korištenjem sljedećih indikatora: obim obavljenog posla i izvršenih aktivnosti u korelaciji sa troškovima; sprovođenje zvanično utvrđenih standarda za potrošnju dobara i usluga; stepen zadovoljenja potreba i zahtjeva stanovništva za određenim uslugama i životnim potrebama, što se evidentira, posebno, anketiranjem stanovništva i analizom pritužbi i sugestija građana; dinamika rasta budžetskih izdvajanja i dr.

Efikasne konkretne odluke vladinih organizacija su, dakle, optimalne. One koje osiguravaju realizaciju općenito značajnih ciljeva, ali nisu povezane s velikim troškovima; one koje donose značajan uspjeh jednoj strani, ali ne zahtijevaju velike gubitke za drugu stranu.

Optimalno rješenje je rješenje koje donosi značajne pozitivne rezultate za sve strane (“super-optimalno rješenje”); rješenje koje osigurava postizanje kombinacije sukobljenih radnji, interesnih grupa, praktično otklanjanje specifičnih izvora sukoba ili rješavanje ovih potonjih.

U zaključku, skrenemo pažnju na želju stranih teoretičara i praktičara menadžmenta da konstantno ističu „kritično važnu komponentu“ u „uspešnoj promeni“ upravljačke organizacije – obezbeđivanje većeg stepena učešća ljudi u ovom procesu na svim nivoima ( subjektivistički svijet).

Modernizacija sistema javne uprave je neraskidivo povezana sa određivanjem optimalnih parametara koji doprinose formiranju javne uprave kao otvorenog, dinamičnog društvenog sistema. Za formiranje efikasnog modela javne uprave neophodna je sveobuhvatna analiza odnosa političkog sistema, državne vlasti, institucija civilnog društva, socio-ekonomskih standarda i socio-kulturnih normi. U kontekstu promjena u političkom i društvenom okruženju, sve je urgentniji problem uspostavljanja adekvatnog sistema javne uprave sposobnog da efikasno odgovori na izazove vanjskog okruženja, a razvoj uravnoteženog sistema indikatora i kriterija za efikasnost javnih organa postaje očigledna.

Postoji nekoliko teorijskih i metodoloških pristupa određivanju suština efikasnosti. U različitim oblastima djelovanja, razumijevanje efikasnosti ima svoje karakteristike. Tako se u politici „efikasnost“ smatra nečim pozitivnim i poželjnim, čime se dobija značenje vrednosne karakteristike delatnosti. U odnosu na aktivnosti državnih organa, ovaj termin je postao efektivan politički simbol, sposoban da organizuje javno mnjenje kao podršku određenim prijedlozima. U najopštijim terminima efikasnost se shvata kao: sposobnost postizanja rezultata; značaj dobijanja rezultata za one kojima je namenjen; omjer značaja ovog rezultata i količine truda utrošenog na njegovo postizanje.

U teoriji organizacije i administrativnom menadžmentu efikasnost se definira kao omjer neto pozitivnih rezultata (višak željenih posljedica nad nepoželjnim) i prihvatljivih troškova. U studijama ekonomije i menadžmenta postoje dva pristupa procjeni efikasnosti. Prvi se odnosi na ocjenu tehničke efikasnosti, drugi - ekonomske efikasnosti. Indikatori tehničke efikasnosti odražavaju prirodu aktivnosti koja se procjenjuje: ukazuje da se „rade prave stvari“. Indikatori ekonomske efikasnosti karakterišu kako se procenjena aktivnost sprovodi, koliko se produktivno koriste utrošeni resursi, odnosno koliko se „pravilno rade ove stvari“. Učinkovitost menadžerskog ili administrativnog rada ocjenjuje se utvrđivanjem odnosa između dobijenog rezultata i utrošenih resursa.

U studijama efikasnosti javne uprave, državne birokratije i državnih institucija može se izdvojiti nekoliko teorijskih i metodoloških pristupa koji povezuju efikasnost sa određenim faktorima.

1) Liderski pristup. Predstavnici ovog pravca povezuju efektivnost organizacije sa veštinama vođenja, stilom upravljanja, individualnim karakteristikama i kvalitetima državnih rukovodilaca, sistemima selekcije, procenom izvršenja zadataka, motivacijom i profesionalnim razvojem državnih službenika.

2) Pristup koji razvija Weberovu teoriju racionalne birokratije. Iz perspektive ovakvog pristupa, pažnja je usmjerena na hijerarhijsku strukturu, funkcionalnu specijalizaciju i postojanje jasnih principa za regulisanje profesionalnih aktivnosti državnih službenika, koji se smatraju neophodnim preduslovima za efikasno funkcionisanje struktura vlasti.

3) Pristup efikasnosti performansi, povezana sa teorijom životnih ciklusa, sastoji se od razmatranja efikasnosti javne uprave u vezi sa procenom uticaja stalno i ciklično formiranih koalicija ili grupa za pritisak u organima vlasti. Priroda donošenja odluka u birokratskim strukturama i njihova efikasnost razmatraju se u kontekstu životnih ciklusa organizacijskog razvoja.

4) U okviru koncepta profesionalizma efikasna aktivnost direktno zavisi od profesionalizacije državnih organa, prisustva karijernih (profesionalnih) službenika i nivoa njihove profesionalnosti i kompetentnosti.

5) Ekonomski pristup povezivanje povećanja efikasnosti državnih organa sa postojanjem mehanizma konkurencije među resorima, sistema za uvođenje inovacija, kao i političke i društvene odgovornosti državnih organa, prvenstveno prema poreskim obveznicima.

6) ekološki pristup, u okviru koje se ističe da rezultati birokratije zavise od prirode eksternog okruženja (ekologije organizacije) i sposobnosti državnih organa da upravljaju promjenama i inovacijama kako bi se prilagodili tim promjenama.

7) Pristup zasnovan na konceptu upravljanja kvalitetom. U okviru ovog pristupa, glavni fokus je na stvaranju sistema kontinuiranog unapređenja procesa i javnih usluga u organima vlasti; uključivanje državnih službenika u ovu aktivnost, maksimalno iskorištavanje njihovog kreativnog potencijala i organizovanje grupnog rada. Upravljanje kvalitetom zasniva se na odnosu između potencijala organa javne vlasti i rezultata rada uz stalnu korelaciju sa strateškim ciljevima i uključivanjem zaposlenih u procese kvaliteta, njihovom obukom, povećanjem njihove kompetencije i motivacije.

Analiza teorijskih i metodoloških pristupa određivanju efektivnosti nam omogućava da zaključimo da, po pravilu, ekonomski efikasnost i društveni. Nezavisnost ovih vrsta efikasnosti je, naravno, relativna, jer su u bliskom jedinstvu i međusobnoj povezanosti. Prilikom analize efikasnosti javne uprave, od posebnog je značaja društveni efekat. Suština društvenog efekta je da on mora biti održiv, reproduktivan, progresivan i sadržavati izvor za kasniji društveni razvoj. Ruski sociolog G.V. Atamanchuk dijeli društvenu efikasnost javne uprave općenito i aktivnosti javnih vlasti posebno na tri tipa:

1. Ukupna društvena efikasnost. Ona otkriva rezultate funkcionisanja sistema javne uprave (tj. ukupnosti organa vlasti i objekata kojima upravljaju).

2. Posebna društvena efikasnost. Karakterizira stanje organizacije i funkcioniranja same države kao subjekta upravljanja društvenim procesima. Kriterijumi za ovu vrstu uključuju:

– svrsishodnost i svrsishodnost organizacije i funkcionisanja sistema upravljanja državom, njegovih velikih podsistema i drugih organizacionih struktura, što se utvrđuje kroz stepen usklađenosti njihovih kontrolnih akcija sa ciljevima objektivno zasnovanim na njihovom položaju i ulozi u društvu. Neophodno je zakonodavno utvrditi koje ciljeve svaki državni organ treba da realizuje i, po njihovom ostvarenju, ocijeniti relevantne rukovodioce i službenike;

– standardi utrošenog vremena na rješavanje upravljačkih pitanja, na razvijanje i prolazak kroz bilo koje upravljačke informacije;

– stil funkcionisanja državnog aparata;

– propise, tehnologije, standarde koje svaki rukovodilac i državni službenik mora da poštuje;

– složenost organizacije državnog aparata, koja proizilazi iz njegove „fragmentacije“, višestepenosti i obilja upravljačkih međuzavisnosti;

– troškovi održavanja i osiguranja funkcionisanja državnog aparata.

3. Specifična društvena efikasnost. On odražava aktivnosti svakog upravljačkog tijela i službenika, svaku pojedinačnu upravljačku odluku, radnju i odnos. Među kriterijumima možemo izdvojiti kao što je stepen usklađenosti pravaca, sadržaja i rezultata rukovodećih aktivnosti organa i službenika sa onim parametrima koji su naznačeni u pravnom statusu (i nadležnosti) organa i javnom položaju; zakonitost odluka i postupanja organa državne vlasti i lokalne samouprave, kao i njihovih funkcionera; realnost kontrolnih radnji.

Efikasnost Djelatnost organa vlasti determinisana je ne samo veličinom ekonomskog efekta, već i, prije svega, društveno-političkim rezultatima djelovanja organa vlasti. Za ocjenu efikasnosti javne uprave i aktivnosti organa javne vlasti potrebne su tehnologije i procedure evaluacije koje bi bile održive, objektivne i omogućavale pravovremeno prilagođavanje aktivnosti organa javne vlasti.

Različiti teorijski i metodološki pristupi utvrđivanju suštine efikasnosti ogledaju se u konceptualnim modelima.

8.2. Konceptualni modeli efikasnosti

U teoriji upravljanja postoji nekoliko modeli efikasnosti: sistem-resurs, cilj, model zadovoljstva učesnika, kompleksni model koji sadrži kontradikcije. Opšte karakteristike modela efikasnosti omogućavaju otkrivanje složenog kompleksa, čije komponente su ciljevi i eksterno okruženje, organizacione aktivnosti i struktura, tehnologije upravljanja i metode za procjenu efikasnosti.

Model sistem-resurs zasniva se na analizi odnosa “organizacija-okruženje”. Efikasnost u ovom modelu je sposobnost organizacije da iskoristi svoje okruženje kako bi stekla rijetke i vrijedne resurse kako bi održala svoje funkcionisanje.

Iz perspektive ciljni model Organizacija je efikasna u onoj meri u kojoj postiže svoju svrhu.

Model zadovoljstva učesnika oslanja se na individualne ili grupne procjene kvaliteta aktivnosti organizacije od strane njenih članova. Organizacija se posmatra kao kooperativni podsticajno-distributivni mehanizam, dizajniran da dobije povrat od svojih članova obezbeđivanjem adekvatnih nagrada za njihov trud.

Kompleksni model smatra efikasnost integralnom i strukturiranom karakteristikom aktivnosti organizacije. Uključuje procjenu ekonomičnosti, efikasnosti, produktivnosti, kvaliteta proizvoda ili usluge, efektivnosti, profitabilnosti, kvaliteta radnog vijeka i inovacija.

Model koji sadrži kontradikcije pretpostavlja da efektivne organizacije ne postoje. Oni mogu biti efikasni u različitom stepenu jer:

1) suočavaju se sa višestrukim i kontradiktornim ograničenjima okolnog društvenog okruženja;

2) imaju višestruke i suprotstavljene ciljeve;

3) imaju višestruke i kontradiktorne interne i eksterne izvore ocjenjivanja;

4) imaju višestruke i konfliktne vremenske okvire.

U modelu koji je predložio američki sociolog R. Likert, efikasnost se posmatra kao složena interakcija različitih faktora, među kojima dominantnu poziciju zauzimaju ljudski i socio-ekološki. Dakle, prema Likertu, efikasnost određuju tri grupe faktora:

1) unutarorganizacioni - formalna struktura vlasti, ekonomska osnova, stručni i kvalifikacioni sastav državnih službenika;

2) međuvarijable - ljudski resursi, organizaciona kultura, metode odlučivanja, nivo poverenja u menadžment, načini stimulisanja i motivisanja aktivnosti;

3) rezultirajuće varijable - rast ili pad produktivnosti rada, stepen zadovoljenja potražnje potrošača.

Analiza različitih modela efikasnosti omogućava nam da zaključimo da svaki od razmatranih modela ima svoje prednosti, a istovremeno i ograničenja.

Različiti pristupi efikasnosti manifestuju se u strukturisanim kompleksima – aspektima organizacione efektivnosti: funkcionalnim, strukturnim, organizacionim, predmetno-ciljnim. Funkcionalni aspekt uključuje performanse; efikasnost; prilagodljivost, odnosno sposobnost optimalnog obavljanja zadatih funkcija u određenom opsegu promenljivih uslova; fleksibilnost; efikasnost i blagovremenost identifikovanja i rešavanja problema upravljanja.

Strukturni aspekt efikasnost je, po pravilu, povezana sa efektivnošću postavljanja ciljeva (poređenje normativnih i realizovanih ciljeva, poređenje ostvarenih ciljeva i rezultata upravljanja, poređenje dobijenih rezultata sa objektivnim potrebama); racionalnost organizacione strukture (raspodjela odgovornosti i ovlaštenja, organizacija odnosa između zaposlenih i odjela); usklađenost sistema upravljanja i njegove organizacione strukture sa objektom upravljanja; stil upravljanja (pravni oblici, metode i procedure upravljanja); karakteristike službenika (opštekulturne, profesionalne, lične).

Razmatrati organizacioni i institucionalni aspekt efektivnosti, važno je naglasiti da se procjena efektivnosti izvodi iz toga na kojem mjestu i koje funkcije organizacija obavlja u sistemu međuorganizacijskih odnosa. S tim u vezi, faktori, kriterijumi i parametri za procenu efikasnosti organa javne vlasti će se značajno razlikovati od privrednih organizacija, budući da imaju različite ciljeve i druge komponente organizacione delatnosti.

IN predmetno-ciljni aspekt efikasnosti, u zavisnosti od ciljeva, predmeta procene i upoređenih parametara organizacione aktivnosti, razlikuju se vrste efikasnosti. To uključuje: organizacione, ekonomske, tehnološke, društvene, pravne, psihološke, političke, etičke, ekološke.

Sa stanovišta efikasnosti, može se ocijeniti bilo koji aspekt (strana) ili karakteristika djelovanja organa javne vlasti, koji se smatra društvenim integritetom i sistemom.

Efikasnost kao integralna i strukturirana karakteristika aktivnosti, ona nije samo indikator, već i proces koji treba organizovati i upravljati.

Procjena učinka treba da bude kontinuiran, sveobuhvatan proces ocjenjivanja aktivnosti državnih organa, strukturnih odjeljenja i državnih službenika, koji za sadržaj ima: izbor sistema indikatora učinka; razvoj standarda efikasnosti (standardi i procedure); mjerenje performansi; poređenje stvarnog stanja performansi sa zahtjevima ovih standarda.

Karakteristike djelotvornosti organa javne vlasti su višedimenzionalne i zavise od ciljeva koje formuliše subjekt procjene. Istovremeno, kada koristite jednu ili drugu tehnologiju za procjenu učinkovitosti, potrebno je jasno istaknuti:

1) subjekt ocenjivanja (njegova pozicija, ciljevi i vrednosne smernice);

2) predmet procene (može biti ceo sistem upravljanja ili njegov pojedinačni element, na primer, obim aktivnosti – proces, rezultat ili posledice; strukturni i institucionalni aspekt, kadrovi);

3) alati za efikasnost (modeli, aspekti, vrste i tehnologije za procenu efikasnosti).

Za evaluaciju aktivnosti organa javne vlasti potrebno je iz opštih kriterijuma (ekonomičnost, efikasnost i efektivnost) identifikovati specifične. Ova tačka je fundamentalna u pripremi za procjenu. Potrebna je određena fleksibilnost u razvoju kriterija evaluacije. Kriterijum efikasnosti – znakove, aspekte, aspekte ispoljavanja aktivnosti menadžmenta, kroz čiju analizu je moguće utvrditi kvalitet upravljanja, njegovu usklađenost sa potrebama i interesima društva. Indikator učinka – ovo je specifična mjera koja vam omogućava da uporedite: stvarne aktivnosti organa/zaposlenih sa željenim ili potrebnim; aktivnosti vlade u različitim vremenskim periodima; aktivnosti različitih organa u međusobnom poređenju.

Među glavnim zahtjevima za kriterije evaluacije su sljedeći:

1) kriterijumi moraju voditi ka sprovođenju zadataka ocenjivanja i pokrivati ​​sve identifikovane probleme;

2) kriterijumi moraju biti dovoljno specifični da bi se ocenjivanje moglo sprovesti u praksi;

3) kriterijumi moraju biti potkrijepljeni odgovarajućim argumentima i/ili poticati iz mjerodavnih izvora. Osim toga, kriterijumi koji se koriste za ocjenu rada organa moraju biti međusobno usklađeni, kao i sa onim kriterijima koji su korišteni u prethodnim procjenama.

8.3. Integralni indikatori za ocjenu efikasnosti javne uprave

U međunarodnoj praksi se koriste različiti integralni indikatori za ocjenu efikasnosti javne uprave, koje su razvile međunarodne organizacije.

1) Pokazatelj GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) procjenjuje efikasnost javne uprave u poređenju sa različitim zemljama. Indikator je razvijen na osnovu nekoliko stotina varijabli i sastoji se od šest indeksa koji odražavaju šest dimenzija upravljanja. Ovi parametri su identifikovani na osnovu opšte definicije, prema kojoj se „javna uprava“ shvata kao skup tradicija i institucionalnih formacija i uključuje: a) procese selekcije, kontrole i zamene vlasti; b) sposobnost vlade da formuliše i sprovodi politike; c) poštovanje građana i države prema institucijama koje upravljaju društvenom i ekonomskom interakcijom u društvu. Procjena je zasnovana na poređenju šest indeksa:

– glas i odgovornost(Glas i odgovornost) - indeks uključuje indikatore koji mjere različite aspekte političkih procesa, građanskih sloboda i političkih prava. Indikatori u ovoj kategoriji mjere u kojoj mjeri građani mogu učestvovati u izboru vlasti. Na primjer, pokazatelj stepena nezavisnosti štampe;

– politička stabilnost i odsustvo nasilja(Politička stabilnost i odsustvo nasilja) - indeks uključuje grupu indikatora koji mjere vjerovatnoću destabilizacije vlade i prisilne ostavke kao rezultat nasilja (uključujući terorizam i nasilje u porodici). Ovaj indeks odražava u kojoj mjeri kvalitet javne uprave može uzrokovati potrebu za drastičnim promjenama, promjenom političkog kursa;

– efikasnost vlade(Efektivnost vlade) - indeks odražava kvalitet javnih usluga, kvalitet birokratije, kompetentnost državnih službenika, stepen nezavisnosti državne službe od političkih pritisaka, nivo povjerenja u politike koje vodi vlada;

– kvalitet zakonodavstva(Regulatory Quality) – vrijednost ovog indeksa je povezana sa politikom koja se vodi. Njime se mjere mjere koje su suprotne tržišnoj ekonomiji, kao što su: kontrola nivoa cijena, neadekvatna kontrola banaka, prekomjerna regulacija međunarodne trgovine i razvoja poslovanja;

– prevlast zakona(Vladavina prava) - indeks mjeri nivo povjerenja građana u zakone društva i posvećenosti primjeni ovih zakona. Uključuje indikatore odnosa građana prema kriminalu, efektivnosti i predvidivosti zakonodavnog sistema, posvećenosti ugovornom sistemu;

– kontrola korupcije(Kontrola korupcije) - indeks odražava percepciju korupcije u društvu, uzimajući u obzir različite aspekte fenomena, u rasponu od učestalosti „doplata za obavljanje posla“ do uticaja korupcije na razvoj poslovanja, kao i kao postojanje “velike korupcije” na visokom političkom nivou i učešće elita u korupciji.

Treba napomenuti da danas ne postoji dovoljno jasno formulisana strategija razvoja ili sistem za konstruisanje ciljnih smernica u organima vlasti. Osim toga, novo pozicioniranje upravnih struktura nastaje u uslovima promjena u cjelokupnom sistemu javne uprave, u uslovima nejasnih pozicija različitih subjekata upravljanja, kako na federalnom nivou, tako i na nivou konstitutivnih entiteta Ruske Federacije. U tom kontekstu, postavljaju se pitanja vezana za kreiranje sveobuhvatnog modela upravljanja radom državnih organa, uključujući sistem postavljanja ciljeva, razuman izbor prioriteta, sistem za procjenu kvaliteta upravljanja i praćenje postignutih rezultata. poseban značaj.

Upravo zbog toga što procesi javne uprave postaju izuzetno raznoliki, varijabilni i intenzivni, postoji potreba za maksimalno mogućim strukturiranjem sa stanovišta široko shvaćenih „resursa“ i „rezultata“. Ovo je takođe povezano sa aktivnom upotrebom formalizovanih procjena. Sistem mjerenja učinka je neraskidivo povezan sa ciklusom planiranja, u kojem se planiraju, postižu i ocjenjuju obim i efektivnost vladinih aktivnosti. Sistem mjerenja učinka podstiče identifikaciju različitih tipova ciljeva za koje je organ nadležan, te određivanje vremenskog perioda u kojem će se ti ciljevi ostvariti. Opredjeljenje za postizanje rezultata obuhvaćeno je pokazateljima učinka. S tim u vezi, sistem ocjenjivanja profesionalnih aktivnosti državnih službenika, zasnovan na balansiranom sistemu bodovanja, treba da bude povezan sa stepenom ostvarenosti strateških i operativnih ciljeva organa u cjelini, a ne samo za ocjenjivanje. kvalitet implementacije pojedinačnih upravljačkih procedura i operacija.

8.4. Indikatori efikasnosti i efektivnosti vladinih aktivnosti

Evaluacija učinka zasnovana na balansiranoj kartici rezultata postala je moćno sredstvo za kolektivnu analizu u procesu postizanja strateških ciljeva. Izbalansirani rezultat vam omogućava da analizirate glavne strateške probleme u nekoliko ključnih aspekata: finansijski učinak; odnosi sa potrošačima; organizacija internih administrativnih procesa; obuka i usavršavanje državnih službenika.

Evaluacija učinka zasnovana na balansiranoj kartici ima mnoge prednosti:

1) procesi planiranja, praćenja i saopštavanja zaposlenima strateških ciljeva i faza njihovog sprovođenja postaju transparentniji; prisustvo vodećih indikatora koji karakterišu faktore uspeha u budućnosti i indikatora za prošlost omogućava retrospektivnu analizu;

2) sposobnost da se identifikuju i koncentrišu napori na odnose sa potrošačima usluga i klijentima se povećava zbog prisustva indikatora zadovoljstva potrošača i indikatora kvaliteta;

3) stvaraju se dodatne mogućnosti za postizanje efikasnosti unutrašnjih upravnih procesa i utvrđivanje uslova za unapređenje organizacione strukture i unutrašnjih procesa, stručno usavršavanje državnih službenika;

4) postojanje logičnih i međusobno povezanih kriterijuma omogućava diferenciranje nagrađivanja zaposlenih.

Glavna prednost izbalansirane kartice je ta što vam omogućava da vidite jasno izražen uzročno-posledični strateški odnos između svih ključnih aspekata vladinih aktivnosti. Prilikom izrade indikatora učinka i efikasnosti važno je sagledati odnos između sistema planiranja, evaluacije, nagrađivanja i orijentacije zaposlenih ka ostvarenju planiranih indikatora.

Sistem indikatora efikasnosti i efektivnosti rada organa vlasti treba da obuhvati sledeće grupe.

Indikatori trenutnih rezultata. Izvještaji o radu državnih organa i strukturnih jedinica već sadrže listu određenih rezultata. Sadržaj rezultata upravnih aktivnosti određen je kako pitanjima nadležnosti, tako i prirodom funkcija koje oni obavljaju. U ovom slučaju, indikator neposrednog rezultata za njega će biti broj usluga u širem smislu, upravljačke odluke u obliku pravnih akata i programa. Indikator neposrednog rezultata može biti broj standardizovanih usluga, odstupanje od datih standarda i broj primalaca standardizovanih usluga.

Indikatori krajnjeg efekta. Indikatori efekata karakterišu promene u objektu upravljanja, a priroda uticaja aktivnosti na ciljnu grupu omogućava da se ukaže na konačni efekat aktivnosti izvršnog organa. Konačni efekat za organ je promena (ili izostanak promene) stanja, funkcionisanja kontrolnog objekta, ciljnih grupa i, po pravilu, povezan je sa postizanjem ciljeva organa. Indikatori koji mogu ukazivati ​​na postizanje konačnog društvenog efekta su pokazatelji zadovoljstva potrošača pruženom uslugom ili radom organa izvršne vlasti.

Indikatori neposrednih procesa povezane sa prirodom funkcionisanja, administrativnim procesima i zahtevima za njih. Indikator se može formulisati kao udio operacija ili procedura koje ispunjavaju standarde ili zahtjeve za posao. Zapravo, ovi indikatori se ne mogu u potpunosti pripisati indikatorima ishoda, iako su neraskidivo povezani, a kvalitet administrativnih procesa samo donekle određuje postizanje rezultata. Kao pokazatelje neposrednih procesa možemo izdvojiti, na primjer, udio pripremljenih dokumenata koji su završeni na vrijeme i bez prekršaja, udio operacija izvedenih u skladu sa propisima (ispravno i na vrijeme).

Indikatori moraju odgovarati sljedećem zahtjevi:

1) korelacija - indikatori se moraju direktno odnositi na formulisane ciljeve i zadatke vlade;

2) jasnoća i nedvosmislenost, lakoća razumijevanja i upotrebe – Da bi se omogućilo prikupljanje i poređenje podataka, indikator mora biti jasno definisan. Iz definicije indikatora treba biti jasno da li povećanje njegove vrijednosti ukazuje na poboljšanje ili, obrnuto, na pogoršanje situacije sa pružanjem ove usluge;

3) uporedivost - U idealnom slučaju, indikatori bi trebali biti uporedivi tokom vremena i omogućiti poređenja između vlasti;

4) provjerljivost - indikatori moraju biti formulisani na način da se njihove vrijednosti (prikupljeni i izračunati podaci) mogu provjeriti. Ako je moguće, treba ih popratiti opisom statističkih metoda korištenih u proračunima i konstrukciji uzorka;

5) statistička pouzdanost - indikatori moraju biti zasnovani na pouzdanim sistemima prikupljanja podataka, a oni koji ih koriste u svrhe upravljanja moraju biti u stanju da provjere tačnost podataka i pouzdanost korištenih metoda izračunavanja;

6) ekonomska svrsishodnost - Veoma je važno održati razumnu ravnotežu između troškova prikupljanja podataka i korisnosti tih podataka. Gdje je moguće, indikatori bi trebali biti zasnovani na postojećim podacima i trebali bi biti povezani sa postojećim naporima prikupljanja podataka;

7) osjetljivost - indikatori moraju brzo reagirati na promjene. Indikator čiji je raspon varijacije premali može imati samo vrlo ograničenu upotrebu;

8) odsustvo unutrašnjih "anti-stimulansa" - Prilikom izrade indikatora potrebno je uzeti u obzir kakvo će ponašanje oni nagraditi. Potrebno je izbjegavati takve pokazatelje koji mogu dovesti do formiranja kontraproduktivnog ponašanja zaposlenih;

9) fleksibilnost u pogledu inovacija – sistem jednom definisanih indikatora ne bi trebalo da ometa inovacije ili uvođenje alternativnih metoda, sistema ili procesa u cilju poboljšanja kvaliteta i kvantiteta usluga;

10) brzina ažuriranja - indikator mora biti zasnovan na podacima koji se mogu dobiti u razumnom roku s obzirom na odluke donesene na osnovu ovog indikatora, u suprotnom postoji opasnost da se odluke donose na osnovu zastarjelih ili više nerelevantnih podataka.

Prilikom uvođenja sistema upravljanja zasnovanog na rezultatima važno je uzeti u obzir rizike i ograničenja, potrebna je složena preliminarna procjena da bi se odredili indikatori učinka, jer uspostavljanje nepouzdanog, pristrasnog i neuravnoteženog sistema indikatora može povući još ozbiljnije posljedice nego nepostojanje sistema procjene uopšte. Upotreba sistema za merenje performansi povećava transparentnost. Transparentnost je sama po sebi veoma vrijedan kvalitet. Često se, zbog njegovog odsustva i zatvorenosti aktivnosti državnih organa, razvija birokratija, pažnja se poklanja neproduktivnim procesima, metodološkim preporukama i strukturiranju. Kao rezultat toga, nije sasvim jasno u kakvom su odnosu neke vrste aktivnosti organa vlasti sa glavnim procesom i koja je svrha njenog postojanja. U ovom slučaju, definisanje indikatora efikasnosti i efektivnosti i ispunjavanje ciljeva može dovesti do povećanja transparentnosti i biti dodatni podsticaj za inovacije. Uvođenje procedura ocjenjivanja učinka može značajno poboljšati kvalitet internih politika i sistema odlučivanja u državnim organima.

Sistem ocjenjivanja učinka povezan je sa sistemom ocjenjivanja kadrova i upravljanjem ljudskim resursima u državnim organima. Koristeći sistem procjene učinka za “samoučenje” i upravljanje kompetencijama, državni organ čini još jedan korak ka organizacionom razvoju. Prilikom razvoja i implementacije elemenata upravljanja zasnovanog na rezultatima potreban je integrirani pristup, važno je analizirati ulogu konteksta, odnosa, udaljenih i promjenjivih posljedica upotrebe inovativnih tehnologija, što doprinosi efikasnijoj upotrebi rezultata zasnovanih na rezultatima. alati upravljanja u praksi upravljanja.

EFIKASNOST JAVNE UPRAVE

Problemi efikasnosti javne uprave su među onima koji su u fokusu savremene nauke i prakse. To potvrđuje, posebno, enciklopedijski rad američkih naučnika i stručnjaka - „Efikasnost javne uprave“ (Marcel Dekkerins. 1992. M. 1998). Rad naučnika Severnokavkaske akademije za javnu upravu „Problemi efikasnosti državne vlasti i upravljanja u savremenoj Rusiji“ posvećen je analizi ovog problema. Rostov n/a. 1998. Vol. 12; “Efektivne tehnologije u sistemu državne i opštinske vlasti.” Majkop - Rostov n/a. 1999; Ignatov V.G., Ponedelkov A.V., Starostin A.M. Učinkovitost javne službe // Javna služba: teorija i organizacija. Rostov n/d.: Phoenix. 1998, itd. Pitanja „mjerenja“ efikasnosti razmatraju se u okviru predavanja G. Atamanchuk „Teorija javne uprave“. M. 1997. Autori, uključujući i strane, ističu značajnu važnost problema za modernu Rusiju. Ne može se ne složiti, na primjer, sa izjavom prof. M. Holzer u predgovoru ruskog izdanja rada pod nazivom: „Budućnost demokratskih struktura moći u Rusiji na svim nivoima uvelike zavisi od njihove sposobnosti da, u uslovima ozbiljno ograničenih resursa, obezbede zadovoljenje najhitnijih potreba pojedinačne građane i društvo u cjelini.”... Dugoročnu prirodu i stabilnost pozitivnih promjena određuje realno povećanje produktivnosti... činjenica da vladine strukture koje pružaju različite usluge stanovništvu efikasnije rade, po tome u kojoj mjeri bilo koje organizacije koje deklariraju svoj cilj da „služe interesima naroda“ zapravo uspijevaju da dobiju stvarne konačne rezultate, na osnovu kojih se može ocijeniti da li je cilj ostvaren“ /1/.

U ovom poglavlju potrebno je razjasniti spektar pitanja koja čine sadržaj problema efektivnosti javne uprave; sumirati neke od postojećih nalaza u literaturi i pokušati razumjeti pitanja koja još uvijek nisu dovoljno obrađena.

1. Koncept efikasnosti javne uprave, njeni kriterijumi

Sadržaj koncepta „efektivnosti aktivnosti“ je općenito poznat - to je oznaka bilo koje aktivnosti, uključujući upravljanje, kao produktivne, efikasne, efektivne. U ekonomskoj nauci kategorija ekonomske efikasnosti i odgovarajući kriterijumi za njeno vrednovanje su detaljno razvijeni. U savremenom menadžmentu, isto je urađeno iu odnosu na upravljanje organizacijom (kompanijom) u uslovima tržišne konkurencije. Oni se mogu koristiti u definisanju koncepta efikasnosti javne uprave koji razmatramo, ali ne može doći do potpune ekstrapolacije (prenošenja) karakteristika pojmova ekonomske ili upravljačke efikasnosti.

Posebno je problem javne uprave kao djelatnosti koja se od ostalih vidova upravljanja razlikuje prvenstveno po tome što se obavlja uz pomoć državne vlasti i državnih organa. Također, kako je navedeno, ovdje prioritetnu ulogu ima političko vodstvo, politika, koja je koncentrisani izraz javnih interesa društvenih grupa i građana. Dakle, sadržajna definicija pojma „efikasnosti javne uprave“ i njenih kriterijuma nije tehnološka operacija, recimo, po modelu „ulaz – izlaz“, već predstavlja element upravljačke aktivnosti političkog subjekta, koji nosi određeni politički aspekt.

od njih odražava specifičnosti javne uprave sa političkim aspektom. “Javni ciljevi” su na kraju politički značajni ciljevi; “rezultati” - objekti, usluge, procesi koji se odnose na zadovoljenje javnih potreba i interesa (izraženih u politici); “državni resursi” - ekonomski, društveni, politički, ideološki i informacioni kapital, regulisan od strane države kako u smislu društvene svrsishodnosti i mogućnosti, tako i pravne valjanosti.

Specifičan sadržaj koncepta „efikasnosti javne uprave“ može se odrediti i kroz model – odnos „input-output“, koji karakteriše aktivnost političkog sistema u cjelini i upravljačkog podsistema kao njegovog dijela. Na „ulazu“ sistema: zahtevi društva (upravljani objekat), koji određuju donošenje odgovarajućih odluka, i podrška subjekta upravljanja – legitimitet (javno poverenje) i resursi koje država ima da sprovede moguće odluke. Na „izlazu“: stvarna promena objekta kao posledica donetih odluka i ostvarenja ciljeva subjekta (sistema) upravljanja. U okviru modela sistema „ulaz-izlaz“ formiraju se i funkcionišu podsistemi koji dupliraju sistemski u primeni na analizu efikasnosti kako unutrašnjeg upravljanja aktivnostima pojedinih državnih organa u odnosu na druge organe, tako i eksternih – u odnosu na društvu ili njegovom dijelu. U ovom kontekstu koriste se koncepti „djelimična efikasnost“ i „puna efikasnost“. Prvi karakterišu indikatori efektivnog rešavanja nekih problema, pojedinačnih komponenti ukupnog cilja; drugi - pokazateljima uspješnog rješavanja cjelokupnog kompleksa problema koji čine zajednički, konačni cilj subjekta upravljanja. Za sistem javne uprave u cjelini, koncept koji se razmatra prvenstveno se tumači kao „puna efikasnost“.

Nakon definisanja pojma „efikasnosti javne uprave“, potrebno je preći na pojašnjenje glavnog pitanja – kriterijuma efikasnosti. Ovo je srž problema.

Koncept „kriterijuma efikasnosti“ javne uprave označava karakteristiku ili skup karakteristika na osnovu kojih se ocjenjuje efektivnost sistema upravljanja u cjelini, kao i pojedinačnih upravljačkih odluka. Ključni element ovog koncepta je termin „procjena“. Njegovo specifično značenje predodređuje dvosmislenost postupka da ljudi procjenjuju rezultate i posljedice istih radnji i odluka subjekta upravljanja.

Procjena efikasnosti javne uprave neophodna je kako za državne organe tako i za društvo. Omogućava društvu da kontroliše kvalitet rada državnih institucija. A menadžerima i državnim službenicima to je potrebno za samokontrolu, za poboljšanje procesa upravljanja. Problem procjene učinka je problem analize aktivnosti menadžmenta i donesenih odluka.

Evaluacija kao srž koncepta „kriterijuma učinka“ je pojam izveden iz koncepta „vrijednosti“. Ovo posljednje ukazuje na društveni značaj pojedinih pojava (društvenih i prirodnih). Predmet ocjenjivanja su različiti rezultati upravljačkih aktivnosti: sredstva za život, vrste društvenih odnosa, procesi, specifični akti aktivnosti itd. Nazivaju se „objektivne vrijednosti“. Procjenjuju se objekti, tj. njihov društveni značaj određuje se u skladu sa idealima, principima, ciljevima, konceptima, normama itd. Ove pojave se klasifikuju kao „subjektivne vrednosti“. Treba ih razlikovati od “predmetnih vrijednosti” (objekata procjene).

Svaki politički sistem ima svoj sistem i hijerarhiju vrijednosti, objektivno određene osnovama postojanja države i interesima društva. Sistem vrijednosti je plod kolektivnog istorijskog stvaralaštva date zajednice ljudi, koji odražava rezultat interakcije političke zajednice sa okruženjem, kao i društvenih odnosa između njenih članova. Sistem vrijednosti određene političke zajednice (države) ne pokriva svu njihovu raznolikost koja postoji u društvenom svijetu (na primjer, moralnu, estetsku, naučnu, pa čak i političku). Sastoji se od onih vrijednosti koje su najznačajnije za postojanje i funkcioniranje političke zajednice, koje su učvršćene u ustavnim osnovama državnog uređenja, u ideologiji, političkim principima i ciljevima države, oličenim u političkom strategije, kao i u principima, konceptima i ciljevima djelovanja organa upravljanja.

Osnovne vrijednosti moderne ruske države su politička demokratija (demokratija), suverenitet države, njen integritet i sigurnost, vladavina prava, politička i socijalna ljudska prava i slobode, besplatan rad zasnovan na raznolikosti vlasništva sredstva za proizvodnju, pluralizam itd. Poznato je da milioni Rusa prepoznaju mnoge druge, tradicionalne vrednosti. Na primjer, socijalna pravda, sabornost (kolektivizam), pravoslavne vrijednosti.

Svi oni su uključeni u kriterijume za utvrđivanje efikasnosti glavnih pravaca državne delatnosti, odluka koje donosi subjekat vlasti. Formulisane od strane vladajućih elita i političkih lidera, proverene istorijskim iskustvom i ukorenjene u zakon, osnovne vrednosti dobijaju opštevažeći, objektivni karakter u odnosu na članove društva i vladajuće subjekte. Što je manji jaz između zvanično proklamovanih vrednosti i aktuelnih pravila „igre” menadžera, to je menadžment efikasniji.

Kriterijumi efektivnosti zasnovani su na principima javne uprave, jer su objektivno utvrđeni regulatorni zahtjevi razvijeni praksom društvene i javne uprave, te načini regulisanja odnosa između ciljeva i rezultata aktivnosti upravljanja. Principi izražavaju zahtjeve zakona o objektivnoj kontroli; njihovo delovanje je povezano sa sprovođenjem funkcija sistema upravljanja i stimuliše inicijativu i inicijativu kontrolisanih masa. Koji god od prethodno razmatranih principa upravljanja da uzmemo, bilo da je to princip entropijske ekonomije ili ograničene racionalnosti, jedinstva centralizacije i decentralizacije moći i upravljanja, demokratičnosti i legitimiteta odluka, svaki može poslužiti kao kriterijum za ocjenu efikasnosti.

Kriterijumi efikasnosti javne uprave formirani su na osnovu sistema subjektivnih vrednosti izraženih u ideologiji društveno-državnog sistema, u strateškim ciljevima vladajućeg entiteta – političkom kursu, u konceptima, političkim smernicama. i norme sistema upravljanja iza kojih stoje zajednički nacionalno-državni interesi. Često se kao takvi predstavljaju interesi vladajućih klasa ili dominantnih nacionalno-etničkih grupa. Navedeno objašnjava relativnost evaluacionih kriterijuma efektivnosti, njihovu zavisnost prvenstveno od vrste političkog sistema, kao i specifičnih istorijskih uslova u kojima on funkcioniše. Vrijednosti, ciljevi, koncepti, principi javne uprave, regulatorni okvir sistema upravljanja i konačno, javne potrebe i interesi - svi ovi elementi kriterija djelotvornosti javne uprave su varijable koje određuju društveni i državni sistem, politički režima i specifičnog okruženja (istorijskog i prirodnog) u kojem živi određena politička zajednica. Oni zajedno čine mehanizam za odgovor na ponašanje države kao zajednice ljudi na promjene u vanjskom okruženju i njenom unutrašnjem stanju, sistem kontrole vanjskih i unutrašnjih procesa promjena. Što je širi obim kontrole, tj. racionalan uticaj, veća je efikasnost upravljanja. Ali kontrola, racionalno upravljanje društvom i životnom sredinom ne mogu se širiti u nedogled. Njegova granica je prirodna samoorganizacija društva. O tome smo već pisali u prethodnim poglavljima. Sposobnost državnog subjekta da kombinuje ciljani uticaj na društvo sa implementacijom svoje sposobnosti samoorganizovanja jedan je od univerzalnih pokazatelja efektivnosti upravljanja.

Procjena efikasnosti javne uprave u teorijskom aspektu je postupak upoređivanja rezultata određenih odluka sa kriterijima koji oličavaju zvanično priznate vrijednosti, interese, ciljeve i norme. Procedura ocjenjivanja je istovremeno i proces utvrđivanja kontradiktornosti između subjektivnih i objektivnih faktora upravljanja. Takve kontradikcije su sasvim prirodne: nemoguće je (i nema potrebe) u potpunosti uzeti u obzir u ciljevima i strategijama, projektima i planovima čitav niz objektivnih trendova i potreba, interesa i zahtjeva društva, kao i obezbijediti uticaj situacija koje se stalno menjaju. Odluke fiksiraju određenu distancu. Između postojećih i potrebnih, stvarnih i željenih, ostvarenih i potencijalnih mogućnosti države i društva. Kontradikcije između ostvarenih rezultata i neostvarenih mogućnosti, između iskorišćenih i netraženih resursa, između indikatora na ulazu i izlazu sistema menadžmenta određene su neadekvatnošću ciljeva i sredstava skali stvarnih mogućnosti i objektivnih potreba, kao i obima rezerve resursa.

Korespondencija rezultata odluka sa vrijednostima i ciljevima sistema, društvenim potrebama, interesima i potencijalnim mogućnostima za njihovo zadovoljenje ne nastaje spontano. Postiže se povećanjem stepena funkcionisanja cjelokupnog sistema upravljanja, adekvatnosti principa, oblika, metoda i stila odlučivanja i implementacije objektivnom faktoru i normativno-vrijednoj osnovi menadžmenta.

6. Navedite državna tijela u modernoj Rusiji za koja znate da vrše kontrolne funkcije.

7. Koji su glavni problemi provođenja državne kontrole u našoj zemlji?

Književnost

1. Atamanchuk G.V. Teorija javne uprave. Kurs predavanja. Ed. 2nd add. - M.: Omega-L, 2004.

2. Vasilenko I.A. Državno i opštinsko upravljanje: Udžbenik. – M.: Gardariki, 2005.

3. Glazunova N.I. Državno (administrativno) upravljanje: udžbenik. – M.: TK, Velby, Izdavačka kuća Prospekt, 2004.

4. Javna uprava: osnove teorije i organizacije. Udžbenik / Pod. ed. V.A. Kozbanenko – M.: “Statut”, 2000.

5. Zerkin D.P. Ignatov V.G. Osnove teorije javne uprave. Kurs predavanja. – Rostov n/d, 2000.

6. Knyazev S.N. Menadžment: umjetnost, nauka, praksa: Udžbenik / S.N. Knyazev. - Mn.: Armita-Marketing, Menadžment, 2002.

7. Pikulkin A.V. Sistem javne uprave: Udžbenik za univerzitete. – 3. izdanje, revidirano. i dodatne – M.: JEDINSTVO-DANA, 2004.

8. Radchenko A.I. Osnove državnog i opštinskog upravljanja: sistematski pristup. - Rostov n/d, 1997.

9. Chirkin V.E. Javne uprave. Osnovni kurs.

– M.: Jurist, 2001.

10. Shamkhalov Felix. Osnove teorije javne uprave: Udžbenik za univerzitete / Felix Shamkhalov. – M.: ZAO Izdavačka kuća “Ekonomija”, 2003.

POGLAVLJE 6. EFIKASNOST JAVNE UPRAVE

6.1 Koncept efikasnosti javne uprave

Koncept "operativne efikasnosti" ovo je oznaka bilo koje aktivnosti, uključujući menadžment, kao produktivne, efikasne, efektivne. U ekonomskoj nauci, kategorija ekonomskog

efektivnosti i odgovarajućih kriterijuma za njegovu evaluaciju. U savremenom menadžmentu, isto je urađeno iu odnosu na upravljanje organizacijom (kompanijom) u uslovima tržišne konkurencije70.

U savremenoj teoriji organizacije i menadžmenta

efikasnost sistema upravljanja karakteriše efektivnost sistema upravljanja, njegova autonomija, stepen organizovanosti i samouprave, fleksibilnost, prilagodljivost, kohezija tima organizacije itd. Efikasnost procesa upravljanja se shvata kao delotvornost samog procesa uticaja subjekta na kontrolisani objekat.

S obzirom na savremeni razvoj problema efektivnosti menadžmenta u teoriji menadžmenta, takođe treba naglasiti da se poslednjih godina sve više pažnje poklanja diferenciranom razmatranju efektivnosti u okviru različitih organizacionih kultura.

Svaki tip organizacione kulture određuje kriterijume efektivnosti organizacionih aktivnosti i stil menadžerskog vođenja. Da bi se postigla efektivnost u rješavanju problema menadžmenta, potrebno je odabrati modele ponašanja koji su adekvatni dominantnoj kulturi organizacije. Aktivnosti menadžmenta ne utiču samo na razvoj kulture organizacije, već su i njen proizvod. Dakle, analiza efektivnosti menadžmenta je neraskidivo povezana sa analizom organizacionih kultura.

Istraživanje efikasnosti u oblasti teorije menadžmenta imalo je ozbiljan uticaj na pristupe efikasnosti u oblasti administrativnog i javnog upravljanja. Ovdje su se pojavila barem dva glavna pristupa ili dvije paradigme.

Prvi proizilazi iz činjenice da se javna uprava ne razlikuje toliko radikalno od menadžmenta da bi razvila posebnu teoriju efikasnosti u ovoj oblasti. Poznati predstavnik teorije administrativnog menadžmenta, G. Simon, smatra, na primjer, da su „...u administrativnom menadžmentu i u upravljanju privatnom kompanijom potrebne mnoge iste vještine. Statističar bi mogao preći iz velike osiguravajuće kompanije u statistički ured Ministarstva rada u Washingtonu i otkriti da njegove funkcije ostaju gotovo nepromijenjene.”71

Istovremeno, kako G. Simon primećuje, termin „efikasnost“ se koristi na različite načine i često je nejasan i dvosmislen. IN

70 Zerkin D.P. Ignatov V.G. Osnove teorije javne uprave. Kurs predavanja. – Rostov n/d, 2000. – Str. 239.

71 Javni servis. Udžbenik / Ed. Prof. V.G. Ignatova. – M.: ICC “MarT”; Rostov n/D: Izdavački centar “Mart”, 2004. – P. 251-255.

U običnom razgovoru, reći da je nešto „efikasno“ često je isto što i reći da je „dobro“ ili „poželjno“. Pojam je dvosmislen jer ono što je “dobro” ovisi o vrijednostima koje primjenjujemo, a te vrijednosti će biti gotovo jednako brojne kao i ljudi koji ih drže. Stoga nije iznenađujuće da su u politici mnoge rasprave o “efikasnosti” zapravo debate o tome koje vrijednosti bi vlada trebala promovirati.

IN U onim situacijama u kojima smo voljni razdvojiti sredstva i ciljeve, efikasnost možemo definirati kao maksimiziranje postizanja naših ciljeva korištenjem ograničenih neutralnih sredstava. Upravo je ovo značenje izraza najrelevantnije

To tradicionalna teorija upravljanja."

IN U ruskoj književnosti takođe srećemo sledbenike sličnog gledišta. Na primjer, u radu objavljenom pod vodstvom prof. V.A. Kozbanenko, ovo je model analize efikasnosti vlasti koji se praktikuje. Autori posebno napominju: „Mogu se razlikovati dvije mjerljive komponente aktivnosti javne uprave: tehnička efikasnost i ekonomska efikasnost.Tehnička efikasnost javne uprave određuje se stepenom do kojeg su ciljevi aktivnosti ostvareni, uzimajući u obzir “društvene ciljeve”. Ekonomska efikasnost javne uprave definisan kao omjer

trošak obima pruženih usluga prema cijeni obima resursa privučenih u tu svrhu72.

Ekonomska efikasnost odražava unutrašnje stanje u sistemu javne uprave, njegove vlastite aktivnosti, a tehnička efikasnost odražava usklađenost javne uprave sa zahtjevima vanjskog okruženja, uzimajući u obzir uticaj koji ono ima na stanje u društvu.

U drugoj paradigmi, efektivnost javne uprave razmatra se u okviru teorije političkog upravljanja. Drugim riječima, javna uprava se ne analizira kao upravljanje u jednom od tipova sistema, već kao jedan od važnih aspekata državnog sistema, uključujući i aspekte moći i regulacije.

Stoga se nelegitimna politička moć teško može smatrati efikasnom sa ove tačke gledišta. Čak i uz dobro osmišljenu organizacionu i upravljačku strukturu, suočiće se sa odbacivanjem i protivljenjem značajnog dela stanovništva i kontra-elite. Vrijedi i suprotno:

72 Javna uprava: osnove teorije i organizacije. Udžbenik / Pod. ed. V.A. Kozbanenko – M.: “Statut”, 2000. – Str. 335.

Legitimne vlasti, nailazeći na značajne prepreke, u uslovima kriza i nedaća, mogu se uspješno nositi sa teškoćama, oslanjajući se na podršku i razumijevanje građana.

Evaluacijski i komparativni sudovi o djelotvornosti vlasti izražavaju se vrlo često, oslanjajući se, kao zdravo za gotovo, na određene univerzalne ljudske mjere djelotvornosti.

Posebno je problem javne uprave kao djelatnosti koja se od ostalih vidova upravljanja razlikuje prvenstveno po tome što se obavlja uz pomoć državne vlasti i državnih organa. Također, kako je navedeno, ovdje prioritetnu ulogu ima političko vodstvo, politika, koja je koncentrisani izraz javnih interesa društvenih grupa i građana. Dakle, sadržajno određenje pojma „efikasnosti javne uprave“ i njenih kriterijuma nije tehnološka operacija, već predstavlja element upravljačke aktivnosti političkog subjekta, koji nosi određeni politički aspekt.

Efikasnost se ne određuje toliko tradicionalnim objektivnim pokazateljima efektivnosti odluka kao što su „input-output” ili „troškovi-rezultat”, već odnosom između rezultata i različitih resursa koji se koriste za postizanje strateških ciljeva političkog sistema i ostvarivanje opštih državnih interesa. Kriterijum troškova i koristi se koristi kao uslovni indikator efektivnosti pojedinačnih, konkretnih odluka, ali značenje ovih pojmova tumači se u širem smislu nego, recimo, u ekonomskoj analizi. Aktivnost može biti efikasna - ekonomična (u smislu minimalnih troškova), ali nikako efikasna u smislu ostvarivanja postavljenih društveno-političkih ciljeva. Djelotvorna djelatnost kao djelotvorna u društveno-političkom aspektu nije uvijek ekonomična, a još manje isplativa. Čak iu menadžmentu kompanije ili preduzeća, koncepti „efikasnosti“, „ekonomičnosti“, „profitabilnosti“ ne smatraju se da imaju jedno značenje. Štaviše, kada je riječ o državnim organizacijama i njihovim aktivnostima, čiji se rezultati i posljedice manifestuju u širokom spektru društvenih procesa. Iz navedenog dolazimo do zaključka: koncept efektivnosti javne uprave pretpostavlja definiciju koja odražava njenu specifičnu suštinu kao društveno-politički svrsishodnu i svrsishodnu djelatnost. U tom kontekstu, efektivnost javne uprave je pojam koji označava odnos između rezultata i ostvarenih javnih ciljeva, rezultata i iskorišćenih

vladinih resursa. Efikasno upravljanje- radi se o djelatnosti sa najboljim mogućim rezultatima za zadovoljenje javnih potreba i interesa u uslovima regulacije resursa od strane države.

Specifično: kroz model se može odrediti i sadržaj koncepta „efikasnosti javne uprave“.

Odnos “input-output” koji karakteriše aktivnosti političkog sistema u celini i upravljačkog podsistema kao njegovog dela. Na „ulazu“ sistema su zahtevi društva (upravljani objekat), koji određuju donošenje odgovarajućih odluka, i podrška subjekta upravljanja – legitimitet (javno poverenje) i resursi koje država ima da sprovede moguće. odluke. Na „izlazu“: stvarna promena objekta kao posledica donetih odluka i ostvarenja ciljeva subjekta (sistema) upravljanja.

Korišteni koncepti:"djelimična djelotvornost" i "puna djelotvornost". Prvi karakterišu indikatori efektivnog rešavanja nekih problema, pojedinačnih komponenti ukupnog cilja; drugi - pokazateljima uspješnog rješavanja cjelokupnog kompleksa problema koji čine zajednički, konačni cilj subjekta upravljanja. Za sistem javne uprave u cjelini, koncept koji se razmatra prvenstveno se tumači kao „puna efikasnost“ 73 .

Najrazvijenijim skupom problema treba smatrati pitanja povećanja efikasnosti izvršne vlasti. Ovom nivou privlače glavni razvoji u oblasti „javne uprave“ na Zapadu iu Rusiji. Tu je postignuta najveća jasnoća u pogledu poboljšanja efikasnosti upravljanja. Povezan je, prije svega, sa upotrebom glavnih kategorija administrativnog menadžmenta i traženjem optimalnih kombinacija u interakciji njegovih glavnih komponenti: organizacionog i funkcionalnog usklađivanja, organizacije sistema za pripremu različitih odluka i praćenje njihove implementacije; usklađivanje komunikacijskih procesa; racionalna specijalizacija i rad sa kadrovima; mehanizama za otklanjanje grešaka za evaluaciju rezultata i odgovornosti; sistemi za unapređenje lidera i obezbeđivanje njihove interakcije sa podređenima.

U odnosu na ruske prilike, tek sada se gradi nekoliko racionalnih verzija sistematizacije delovanja svih ovih komponenti u okviru nacionalnog administrativnog sistema. Riječ je o realizaciji plana predsjednika Ruske Federacije i povjerenja Vladi Ruske Federacije