Практика внедрения проектного управления в исполнительных органах государственной власти регионального уровня. Проектное управление в органах государственной власти Проектное управление в органах власти

Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам образован в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием Российской Федерации и реализацией приоритетных проектов.

Президиум Совета

Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется президиум Совета. В его основные задачи, в частности, входит:

а) предлагать вопросы для обсуждения на заседаниях Совета;

б) формировать перечень приоритетных проектов и программ и оценивать их реализацию;

в) принимать решения о начале и завершении (в том числе досрочном) реализации приоритетных проектов и программ, утверждать значимые промежуточные и итоговые результаты проектов и программ, а также вносить изменения в приоритетные проекты и программы;

г) формировать органы управления приоритетными проектами и программами в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации;

д) проводить мониторинг реализации приоритетных проектов и программ и оценивать, были ли достигнуты ключевые показатели проектной деятельности.

Основные направления стратегического развития и приоритетные проекты

Определён перечень основных направлений стратегического развития, в рамках которых разрабатываются и реализуются приоритетные проекты и программы:

Здравоохранение

приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект «Внедрение автоматизированной системы мониторинга движения лекарственных препаратов от производителя до конечного потребителя для защиты населения от фальсифицированных лекарственных препаратов и оперативного выведения из оборота контрафактных и недоброкачественных препаратов» («Лекарства. Качество и безопасность»)
приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект

Образование

приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект

Ипотека и арендное жильё

приоритетный проект

ЖКХ и городская среда

приоритетный проект
приоритетный проект

Международная кооперация и экспорт

приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект
приоритетный проект

Производительность труда

приоритетная программа
приоритетный проект

Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы

приоритетный проект

Реформа контрольной и надзорной деятельности

приоритетная программа

Безопасные и качественные дороги

приоритетный проект

Моногорода

приоритетная программа

Экология

приоритетный проект
приоритетный проект

Одно из ключевых требований к приоритетным проектам в рамках данных направлений заключается в том, что их реализация уже в первые полтора-два года должна давать ощутимый для граждан и предпринимательского сообщества социальный и/или экономический эффект, обеспечивать качественное изменение существующей системы и создавать новое качество жизни.

Федеральный проектный офис

В роли Федерального проектного офиса выступает Департамент проектной деятельности Аппарата Правительства Российской Федерации, в его ключевые задачи, в частности, входит:

а) обеспечивать формирование и ведение портфеля приоритетных проектов и программ;

б) согласовывать проектные предложения, паспорта и сводные планы приоритетных проектов и программ;

в) вести мониторинг внедрения и функционирования системы управления проектной деятельностью в Правительстве Российской Федерации, включая достижение показателей деятельности Федеральным проектным офисом и федеральными органами исполнительной власти, а также представлять в президиум Совета соответствующие отчеты и предложения;

г) обеспечивать проведение с участием заинтересованных органов государственной власти оценок и иных контрольных мероприятий в отношении приоритетных проектов и программ, и итогов их реализации;

д) обеспечивать методическое сопровождение проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, издавать методические рекомендации по организации проектной деятельности и координировать деятельность по применению таких рекомендаций;

е) координировать работу по развитию профессиональной компетентности государственных служащих в сфере проектной деятельности;

В целом задача Федерального проектного офиса – помочь федеральным и региональным органам государственной власти организовать их проектную деятельность так, чтобы внедрение проектных подходов не нарушало исполнение текущих обязательств.

Проектные комитеты

Проектный комитет – основной орган управления реализацией приоритетного проекта или программы проектов. Такой комитет может формироваться как для реализации всех приоритетных проектов и программ в рамках соответствующего направления, так и по отдельному приоритетному проекту или программе.

Руководителем проектного комитета является куратор соответствующего направления или приоритетного проекта в ранге заместителя Председателя Правительства.

Решения проектного комитета приоритетного проекта или программы - обязательны для реализации федеральными органами исполнительной власти.

Согласно основные задачи проектного комитета:

Рассматривать поступающие проектные предложения на очередном заседании;

Одобрять проекты паспортов приоритетных проектов или программы;

Утверждать сводный план проекта или программы, вносить в него изменения и принимать решения о прохождении контрольных точек и этапов, контролируемых на уровне проектного комитета;

Координировать деятельность органов исполнительной власти и участников проекта или программы в рамках реализации проекта или программы;

Рассматривать информацию о ходе реализации приоритетного проекта или программы, а также одобрять отчеты о реализации проекта или программы и оценивать эффективность и результативность деятельности руководителя проекта или программы.

Общественно-деловые советы

В качестве вспомогательных органов управления проектной деятельностью выступают общественно-деловые советы, в рамках которых деловые и общественные объединения, заинтересованные в результатах реализации приоритетных проектов, участвуют в определении основных требований к результатам проектов и в приемке промежуточных и окончательных результатов, а также в мониторинге и оценке реализации проекта.

Основные функции общественно-делового совета:

Участвовать в определении основных требований к результатам проекта или программы проектов, качественных результатов и ключевых показателей эффективности;

Готовить и направлять проектному комитету заключение на паспорт приоритетного проекта или программы проектов;

Участвовать в приемке промежуточных и окончательных результатов проекта или программы проектов, а также в организации мониторинга, оценки и иных контрольных мероприятий по проекту или программы проектов;

Представители общественно-делового совета входят в состав соответствующих проектных комитетов.

УДК 351(470)
ББК 66.033.141+6

Цель. Исследование уровня зрелости современного управления проектами в российских органах власти, анализ инструментария, применяемого в управлении проектами со стороны органов государственной власти. Анализ опыта российских регионов в разработке, реализации и проведении контрольных мероприятий в части проектного управления.

Результаты и научная новизна. Анализируется опыт федеральных и региональных государственных структур, а также государственных компаний в развитии проектных принципов управления. Приводятся факторы, препятствующие вытеснению функционального подхода в управлении государственными программами и проектами.

Ключевые слова: государственный проект , модели оценки уровня зрелости проектного управления , проектное управление в органах власти .

Российское правительство признает, что пока такой мощный инструмент для развития инноваций, как управление проектами используется недостаточно эффективно. Для того чтобы колоссальные бюджетные средства не тратились бесследно, а работали в интересах инновационного развития страны необходим отлаженный и эффективный стандартный набор инструментов реализации государственный инновационных проектов.

Управление проектами активно применяется в России уже на протяжении последних 10 лет в различных сферах деятельности, в том числе (в порядке убывания): государственные и международные проекты - 18 %; инновации и НИОКР - 18 %; информационные технологии - 16%; промышленность и транспорт - 13 %; энергетика (нефть, газ, электричество) - 11%; строительство - 8 %; социальная сфера - 8%;, телекоммуникации - 5%; прочие (медиа, банки)- 3%.

В современном управлении государственными проектами сложилась двоякая ситуация. С одной стороны, в рамках практически каждого направления государственного и муниципального управления сегодня утверждаются многочисленные программы и проекты. С другой стороны, ими управляют преимущественно на основе функционального подхода, надежно укоренившегося в практике органов власти в нашей стране. И это при том, что проектный подход необходим при передаче реализации выполнения государственных задач на аутсорсинг. Лишь отдельные региональные и федеральные органы власти на данном этапе внедряют методы проектного управления в свою деятельность. Их опыт требует изучения и анализа с целью расширения сферы использования проектного управления в деятельности органов власти.

Ведущее место в развития проектных принципов при управлении государственными проектами занимают Агентство стратегических инициатив, Сбербанк России, РАНХиГС, и, безусловно, пилотные площадки, разделенные на 2 уровня решением Совета по внедрению проектного управления в органах власти Министерства экономического развития РФ. Пилотные площадки первого уровня - это Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, Минпромторг РФ, Пермский край, Белгородская и Ярославская области. К площадкам второго уровня отнесены Томская, Пензенская, Ульяновская и Вологодская области. Что касается многочисленных проектов по формированию электронного правительства и информационного общества в России, большинство из них находится в пределах компетенции Министерства связи и массовых коммуникаций и реализуется силами Ростелекома. К слову, данные проекты составляют основную часть инноваций в государственном управлении.

Оставшаяся часть проектов является сферой влияния министерства экономического развития, которое, без сомнений, должно и фактически выступает лидером среди государственных ведомств по внедрению проектного управления, стимулируя распространение данного подхода в других госструктурах. Заместитель министра экономического развития, Леонид Осипов, ведет активную деятельность по адаптации и внедрению в российских госструктурах методов управления проектами, доказавших свою эффективность в таких странах как Франция, Канада, Великобритания и Сингапур.

Теперь в министерстве экономического развития важные направления собственной деятельности описывают в виде проектов с формулировкой целей, задач, мероприятий и взаимосвязей между ними, что позволяет экономить время и бюджетные средства.

Внедрение проектного управления является стратегически важным процессом, безусловно требующим основательного мониторинга того, как данный подход используется в органах власти в настоящее время. По результатам такого мониторинга осенью 2013 года Леонид Осипов представил отчет об опыте проектного управления в органах исполнительной власти и компаниях с государственным участием. В отчете представлен сравнительный анализ по основным показателям внедрения проектного управления в органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также в компаниях с государственным участием.

Основные итоги анализа уровня развития проектного управления в российских госструктурах демонстрирует сравнительная диаграмма, представленная на рисунке 1. Но в целом, можно привести следующие выводы:

Термины проектного управления используются в 69,2 % федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), 70 % органов исполнительной власти субъектов РФ (ОИВ субъектов РФ) и в 100% компаний с государственным участием;
Методологические инструменты управления проектами используют 15,4 % ФОИВ, 12,5% ОИВ субъектов РФ и 81,5 % госкомпаний;
«Проектной комитет» (коллегиальный орган по координации проектного управления в органах исполнительной власти) или хотя бы его аналог не созданы в 76,9 % ФОИВ, 81,3 % ОИВ субъектов РФ и 27,3 % госкомпаний;
«Проектный офис» или его аналог не созданы в 61,5 % ФОИВ, 68,8 % ОИВ субъектов РФ и 0 % госкомпаний.

Большинство органов власти и госкомпании используют разнообразные информационные технологии для проектного управления, но при этом: 100% ФОИВ, 87,5% ОИВ субъектов РФ прибегают к простейшим инструментам, таким как MS Word и MS Excel. И лишь 7,7 % ФОИВ и 18,8% ОИВ субъектов РФ используют для календарного планирования MS Project. Что касается специализированных информационных решений проектного управления - их использует только около 10-20% органов исполнительной власти.

Таким образом, большинство из 16 опрошенных региональных органов исполнительной власти демонстрируют низкий уровень использования проектных принципов деятельности: не распространены организационные структуры проектного управления, соответствующее обучение и мотивация сотрудников. Компании с государственным участием проявляют большую активность в развитии данного подхода, что является проявлением одного из преимуществ государственно-частного партнерства.

Рис. 1. Сравнение показателей внедрения проектного управления в федеральных органах исполнительной власти, органах власти субъектов РФ и в компаниях с государственным участием

Среди причин, почему госструктуры сегодня не часто прибегают к проектной деятельности, эксперты единогласно отмечают отсутствие необходимых навыков и непонимание преимуществ проектной методологии, а также устоявшаяся практика функционального взаимодействия внутри министерств и боязнь потерять контроль при проектном управлении. Действительно при проектном управлении в реализации государственной программы участвуют сотрудники из разных функциональных подразделений органа, возможно даже, и из других ведомств и органов других уровней власти, а при использовании аутсорсинга, еще и из организаций-исполнителей. Это влечет за собой необходимость выстраивания нестандартных организационных структур и систем коммуникаций, распределения прав и ответственности, что для высоко формализованной работы госаппарата может стать крайне болезненным и запутанным процессом.

Тем не менее, грамотная организация проектного офиса позволяет избежать сложностей подобного рода и при этом сделать процесс выполнения государственной программы и отдельного проекта более предсказуемым. В результате органы власти могут более рационально управлять финансовыми, материальными и человеческими ресурсами, а не просто реагировать на возникшие обстоятельства, решая частные функциональные задачи без увязки со стратегией всего проекта. Как отмечает В.В. Дементьев, исходя из проведенного анализа российского опыта, при переходе на проектное управление расходы сокращаются на 15-20 %, а достижение поставленных задач ускоряется на 15-30 % .

В этой связи встает вопрос, готовы ли федеральные и региональные органы власти к внутренним преобразованиям, а госслужащие к изменению представлений о персональной ответственности за реализацию проектов.

Опыт российских регионов

В российской практике существуют прецеденты успешного внедрения проектных принципов управления проектами в региональных органах власти и государственных корпорациях, а также опыт создания проектных офисов. Это создает базу для анализа и выработки типовых подходов проектного управления в государственном управлении.

Отметим, что в пилотных регионах имеются все необходимые для этого условия, в том числе есть квалифицированные кадры для реализации проектов и опыт внедрения отдельных элементов проектного управления.

Так, в Белгородской области проектные офисы созданы не только на уровне субъекта, но и в муниципальных образованиях, проработана нормативная база, а госпрограммы рассматриваются как портфели проектов с четкими показателями эффективности. Что касается формирования организационной структуры проектов, то обычно создается группа управления и рабочая группа проекта на базе исполнителя проекта. Внедрением системы управления проектами уполномочен заниматься департамент кадровой политики Белгородской области, а основным исполнителем является отдел организации проектного управления (проектный офис). На стадии инициации проекта заявка инициатора регистрируется в департаменте кадровой политики. После чего на отраслевых экспертных комиссиях коллегиально принимается решение о будущем проекте. В случае если решение положительное, принимается общая концепция реализации проекта и происходит планирование всего проекта, которое отражается в установленных формах — паспорте проекта и плане управления проектом.

Трудно игнорировать тот факт, что современное проектное управление трудно представить себе без использования информационных инструментов реализации проектов. Поэтому все проекты регистрируются в базе системы общего электронного документооборота «Электронное правительство Белгородской области», при помощи которой по контрольным точкам отслеживается весь ход реализации каждого проекта. В базе работают все органы исполнительной власти как на региональном, так и на муниципальном уровнях. На данный момент в ней зарегистрировано 1233 проекта, реализуется 622 проекта, 204 реализовано, а остальные находятся на времяемком этапе разработки. Большинство проектов являются социальными, их свыше 465 единиц, далее следуют экономические — 304 , затем технические — 238 и организационные —187.

Как показывает опыт Белгородской области, проектный подход позволяет увязать результативность деятельности государственных служащих с их материальным и моральным стимулированием. Кроме того, обеспечивает оптимальное распределение временных, человеческих и материальных ресурсов, способствует повышению уровня качества межведомственного взаимодействия для достижения общего и понятного всем результата. Внедрение проектного управления позволяет сокращать время выполнения работ на 20-50 % и при этом минимизирует перерасход бюджетных средств.

Проектный подход может быть использован как оптимальный инструмент при реализации проектов государственно-частного партнерства. В Томской области реализуется масштабный проект - «ИНОТомск’2020», что требует эффективной координации всех участников — органов власти, университетов, крупного бизнеса, государственных корпораций, на основе проектного подхода.

На ближайшее время планируется рассмотрение возможности тиражирования методики управления проектами на основе анализа опыта пилотных регионов.

Оценка уровня зрелости управления проектами

Существует целый ряд моделей оценки уровня зрелости, большинство из которых привязаны к соответствующему стандарту:

пятиуровневая модель зрелости Гарольда Керцнера или Project Management Maturity Model (PMMM), позволяющая разработать план развития проектного управления в организации по процессным областям: управление содержанием, временем, рисками проекта и т.д.
ОРМЗ - разработка Института управления проектами PMI для оценки зрелости управления проектами на основе PMBoK. Модель имеет высокую сложность применения по причине стремления создателей к универсальности, итоги анализа по данной модели сводятся к отчету о реализованных и нереализованных лучших практиках.
P3M3 (ThePortfolio, Programme, andProjectManagementMaturityModel) - модель зрелости управления проектами, программами и портфелем проектов, которая разработана министерством государственной торговли OGC и позволяет оценить способности организации, а затем определить соответствующую стратегию развития проектного подхода.
PRINCE2 Maturity Model (P2MM) — МодельЗрелости PRINCE2. Является производной от модели P3M3 от того же разработчика, но применительно к оценке уровня внедрения организацией стандарта PRINCE2.

Стоит отметить, что аналитические возможности моделей зрелости как управленческого инструмента ограничены, при этом трудоёмкость, сложность и субъективность такой оценки достаточно высока. Возможно, этим фактором и определяется то, что Министерство экономического развития не стало излишне концентрироваться на проведении повсеместной оценки уровня зрелости проектного управления, а ограничилось проведением комплексного мониторинга.

Однако одной из попыток российских исследователей, Синявского Д.А., Моргуновой Н.В., Омарова Т.Д., является модель для оценки уровня развития инструментария и культуры управления проектами в органах власти (рисунок 2).

В соответствии с данной моделью российская система государственного управления находится в переходном состоянии от первого уровня ко второму. В частности можно отметить наличие системы контроля по проектам и общей методологии управления проектами, также разрабатываются систематические учебные программы обучения управлению проектами для всех госслужащих.

Рис. 2. Модель оценки уровня зрелости организации в области управления проектами в органах власти (разработана авторам на основе разработок Синявского Д.А., Моргуновой Н.В., Омарова Т.Д.)

Государственные компании - лидеры по внедрению

методологии проектного управления

Третий уровень зрелости проектного управления при реализации инновационных проектов демонстрирует Сбербанк России, который вынужден решать задачи, свойственные государственным ведомствам. Среди общих с государственными органами особенностей деятельности можно выделить большое количество проектов в сфере информатизации (более 350 проектов в Центральном аппарате и регионах), их большие бюджеты, низкая привязка к ROI (Return Of Investmen), и территориальная распределенность. Это потребовало от корпорации перестройки управленческих процессов и внедрения нового решения для автоматизации проектного управления на платформе HP PPMC. Опыт Сбербанка России показал, что единая автоматизированная система управления проектами «АС Центр Управления Проектами» обеспечивает координированное управление всем объемом проектных работ и позволяет решать задачи, так же актуальные и для органов власти, а именно:

проводить комплексную оценку влияния совокупности реализованных проектов на достижение стратегических целей;
исключить необоснованное и бесконтрольное изменение целей, содержания и бюджета;
оптимально распределять ресурсы между проектами;
оценивать эффективность результатов проекта;
изменить модели поведения и менталитета проектных менеджеров;
повышать удовлетворенности внутренних заказчиков;
создать базу знаний по проектному управлению для повышения в дальнейшем квалификации проектных менеджеров.

Госкомпании в большей степени используют современные технологии, в том числе и методологию проектного управления. Новым трендом 2014 года становится реализации инфраструктурных проектов государственными компаниями совместно с частными партнерами на основе создания специальных проектных компаний (SPV). Проектная компания на основании соглашения с госкомпаний реализует данный проект. Развитию данного направления способствует также запланированное принятие закона о государственно-частном партнерстве. Такая модель позволяет, с одной стороны, обойти ограничения по срокам реализации проекта в бюджетном законодательстве, с другой - осуществлять текущий контроль и мониторинг за ходом реализации проекта за счет долевого участия госзаказчика в SPV.

Можно предположить, что опыт проектного управления будет адаптирован к потребностям российских органов власти по цепочке от зарубежных компаний, работающих в России в соответствии с международными стандартами проектного менеджмента, к отечественному бизнесу и государственным компаниям и, наконец, в органы власти.

Но, так или иначе, необходимо институциональное оформление проектного управления. В этой связи, а также в целях преодоления проблем в области внедрения проектного управления, указанных в отчете минэкономразвития, 14 апреля 2014 года были опубликованы долгожданные Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти.

Они разрабатывались на протяжении 2013 года Советом по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти при минэкономразвития на основе анализа российского и международного опыта внедрения проектного управления в органах власти. Единые для всей страны методрекомендации призваны обеспечить ведомства готовым и гибким инструментарием, который поможет не только более эффективно реализовывать проекты, но взаимодействовать между собой при осуществлении совместной деятельности и сотрудничать с привлекаемыми подрядными организациями благодаря унификации подходов. Тем не менее, требуется проведение апробации и оценки эффективности выработанных принципов проектного управления в органах власти на региональном и федеральном уровне.

Заключение

Таким образом, в современном государственном управлении России реализация проектного управления детерминирована рядом факторов:

цели изначально только намечаются, и существует необходимость их корректировки по мере достижения промежуточных результатов, количественная и качественная их оценка затруднена;
сроки и продолжительность проекта зависят от вероятностных факторов или только намечаются и впоследствии подлежат уточнению;
расходы на проект, как правило, не оптимизированы и зависят от бюджетных ассигнований;
ресурсы выделяются по мере потребности в рамках возможного;
существует административный формализм, при котором внедряются новшества, которые лишь выглядят современным без надлежащего анализа их эффективности в конкретных условиях;
изменение законодательства происходит без проведения базисных преобразований;
организационная культура не предусматривает риск и новации;
наблюдается инертность государственных служащих, которые воспринимают только инициативы, спускаемые сверху.

Эти и прочие факторы предопределяют перечень проблем, решение которых позволит расширить использование проектного управления в российских органах власти и компаниях с государственным участием:

Отсутствие детализированной методологии осуществления проектного управления и основы нормативно-правового регулирования управления проектами в органах исполнительной власти;
Проектное управление не используется как инструмент достижения стратегических целей;
Жесткая организационная структура в органах исполнительной власти не позволяет сформировать команды для реализации проектов в соответствии с задачами;
Нехватка специалистов по управлению проектами, государственные гражданские служащие не обучены методам проектного уравнения и низкая их мотивация;
Необходимость унифицированного, гибкого и доступного программного обеспечения для сопровождения проектной деятельности.

Однако ни одна управленческая инновация не принесет своего эффекта в неподготовленной среде. Внедрение инновационных информационных и управленческих технологий должно сопровождаться изменением самой организационной культуры и мотивации сотрудников органов власти.

Литература

Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти: Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р-АУ [электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162120/ КонсультантПлюс (дата обращения 20.04.2014)
О проекте Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»: Распоряжение Правительства РФ от 12.03.2013 № 331-р [электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=551468;dst=0;ts=68307C33AA62AD0893C3BE20A238D475;rnd=0.4180825185030699 (дата обращения 20.04.2014)
Протокол заседания Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации от 17 июня 2014 г. [электронный ресурс] // Сайт Министерства экономического развития РФ Режим доступа-URL: (дата обращения 20.04.2014)
Сайт «Российская газета» [электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2012/12/12/mer-site.html (дата обращения 20.08.2013)
Дементьев В.В. Проектное управление в системе стратегического управления // Бюджет 2012. №9. C. 32-35 [электронный ресурс]. URL:http://bujet.ru/article/200687.php (дата обращения 20.08.2013)
Сергачев В. А. Проектное управление в Белгородской области // Бюджет. 2012. № 7. С. 48-50.
Синявский Д.А., Моргунова Н.В., Омаров Т.Д. Исследование практики управления проектами в органах государственной власти и местного самоуправления (на примере Владимирской области) // Экономика и управление. 2012. № 8(93). С.96-100.

Bibliography

On approval of Methodical recommendations on implementation of project management in government bodies: Order of MEDT of Russia dated 14.04.2014 № 26Р-АU // Reference legal system “KonsultantPlus” URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162120/ КонсультантПлюс
On the project of the Federal law “On basics of public-private partnership in the RF”: The RF Government Order dated 12.03.2013 № 331-r // Reference legal system “KonsultantPlus” URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=551468;dst=0;ts=68307C33AA62AD0893C3BE20A238D475;rnd=0.4180825185030699 (date of reference 20.04.2014)
Record of the sitting of the Council on implementation of project management in federal executive power bodies and government bodies of the RF dated June 17, 2014 // Site of the RF Ministry of economic development Access mode-URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/ activity/sections/councilintrprojmanag/ 2014062610 (date of reference 20.04.2014)
Site “Rossiyskaya gazeta” . URL: http://www.rg.ru/2012/12/12/mer-site.html (date of reference 20.08.2013)
Dementyev V.V. Project management in the system of strategic management // Budget 2012. №9. P. 32-35 . URL:http://bujet.ru/article/200687.php (date of reference)
Sergachev V.A. Project management in Belgorod region // Budget. 2012. № 7. P. 48-50.
Sinyavskiy D.A., Morgunova N.V., Omarov T.D. Research of practice of project management in government bodies and local self-government (exemplified by Vladimir region) // Ekonomika i upravleniye. 2012. № 8(93). P.96-100.

Functional characteristics of the Russian managerial system of public projects

Purpose. Research of the maturity level of modern projects management in the Russian power bodies, instrumentarium analysis applied in projects management on part of power bodies. Analysis of the Russian regions experience in development, realization and holding of controlling operations in projects management.

Methods. The authors apply methods of statistical analysis, comparative analysis and expert poll of public executives from government authorities of the RF subjects.

Results and scientific novelty. The author analyses the experience of federal and regional public structures and government companies in the development of project principles of management.

Key words:

Ключевые слова

ПРОЕКТ / ПРОЦЕСС / ПРОЕКТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ / СИСТЕМА ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН / ПРОЕКТНЫЙ ОФИС / ПРОЕКТНЫЙ КОМИТЕТ / МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ / СТАНДАРТЫ ПРОЕКТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА / PROJECT / PROCESS / PROJECT MANAGEMENT / PUBLIC AUTHORITIES / PROJECT OFFICE / PROJECT COMMITTEE / METHODIC GUIDELINES / PROJECT MANAGEMENT STANDARDS

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Васильев Артем Игоревич, Прокофьев Станислав Евгеньевич

В статье рассмотрены аспекты внедрения системы проектного управления в государственных органах власти. Актуальность проектного управления обусловлена новыми вызовами к системе государственного управления в России. В современных условиях критически важной становится способность исполнительного аппарата реализовать запланированные проекты и задачи и достичь поставленных целей в срок и в рамках установленных бюджетов. Методы проектного управления призваны мобилизовать и структурировать ресурсы организации на достижение целей проектов . Управление проектами на основе проектного подхода обладает рядом достоинств, также отмеченных в статье. Объектом проектного управления является проект как особым образом организованный комплекс работ, направленный на решение определенной задачи или достижение определенной цели, выполнение которого ограничено во времени, а также связано с потреблением конкретных финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Следовательно, необходимо выделять проектную деятельность из совокупной деятельности организации. Для этого в статье проанализированы теоретические основы проектной и процессной деятельности, определены основные их особенности и отличия. Для грамотного построения проектного управления сформулированы принципы организации систем проектного управления и приведены сферы, в которых проектные методы наиболее распространены. В заключение отмечены основные преимущества от внедрения проектного подхода.

Текст научной работы на тему «Организация проектного управления в органах государственной власти»

УДК 338.2 JEL M38

Организация проектного управления в органах государственной власти

ВАСИЛЬЕВ АРТЕМ ИГОРЕВИЧ,

аспирант кафедры «Государственное и муниципальное управление», Финансовый университет, Москва, Россия [email protected]

ПРОКОФЬЕВ СТАНИСЛАВ ЕВГЕНЬЕВИЧ,

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное

управление», Финансовый университет, Москва, Россия

[email protected]

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены аспекты внедрения системы проектного управления в государственных органах власти. Актуальность проектного управления обусловлена новыми вызовами к системе государственного управления в России. В современных условиях критически важной становится способность исполнительного аппарата реализовать запланированные проекты и задачи и достичь поставленных целей в срок и в рамках установленных бюджетов. Методы проектного управления призваны мобилизовать и структурировать ресурсы организации на достижение целей проектов. Управление проектами на основе проектного подхода обладает рядом достоинств, также отмеченных в статье. Объектом проектного управления является проект как особым образом организованный комплекс работ, направленный на решение определенной задачи или достижение определенной цели, выполнение которого ограничено во времени, а также связано с потреблением конкретных финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Следовательно, необходимо выделять проектную деятельность из совокупной деятельности организации. Для этого в статье проанализированы теоретические основы проектной и процессной деятельности, определены основные их особенности и отличия. Для грамотного построения проектного управления сформулированы принципы организации систем проектного управления и приведены сферы, в которых проектные методы наиболее распространены. В заключение отмечены основные преимущества от внедрения проектного подхода.

Ключевые слова: проект; процесс; проектное управление; система проектного управления; государственный орган; проектный офис; проектный комитет; Министерство экономического развития; методические рекомендации; стандарты проектного менеджмента.

Project Management Organisation in Public Authorities

Second year Master Student, Department of Public Administration and Financial Control,

[email protected]

Doctor of Economics, Professor, Head, Department of Public Administration and Financial Control,

Financial University, Moscow, Russia

[email protected]

The aspects of implementing the system of project management into public authorities are considered in the article. The project management topicality is stipulated by new challenges in the system of Russia public administration. Executive bodies" ability to implement the planned projects and tasks and reach the set goals in time and within the established budget is becoming crucially important under the modern conditions. The project management methods are intended to mobilize and structure the organization"s resources in reaching the projects targets. The project management on the basis of project approach possesses a number of merits which are mentioned in the article as well. The project management object is a project as a specially organized complex of works aimed at solving the definite task or reaching the definite goal which fulfillment is not limited in time but is also connected with consumption of concrete financial, material and labor resources. Consequently it is important to distinguish the project activity from the aggregate organization"s activity. For that purpose the article analyses the theoretical bases of project and process activity, defines their main peculiarities and differences. For the correct building of project management the organization systems principles are formulated and the most spreading spheres for management methods are mentioned. In conclusion the most important advantages of project approach implementation are stated.

Keywords: project; process; project management; public authorities; project office; project committee; the Ministry of Economic Development; methodic guidelines; project management standards.

На современном этапе Правительство Российской Федерации активно внедряет и использует в государственном управлении программно-целевой подход. Суть его в том, что теперь стратегия развития страны подкрепляется целевыми показателями, которые, в свою очередь, трансформируются в перечень исполняемых государственных программ, охватывающих все стороны жизни общества и государства в целом. Каждая государственная программа содержит в себе взаимосвязанный перечень основных мероприятий - проектов. Для того чтобы достичь поставленных целей и в современных условиях эффективнее расходовать бюджетные средства, необходимо внедрение и использование новых управленческих инструментов.

Один из таких инструментов - проектное управление. Во всем мире методы проектного управления показали свою востребованность и эффективность. Правительство Российской Федерации, сформировав бюджетный процесс по программному принципу, тем самым создало предпосылки для развития практики проектного

управления в российских государственных органах . Ведь государственная программа - это и есть система проектов. На данном этапе возникает потребность соответствующим образом усовершенствовать деятельность органов государственной власти, внедрив эффективные технологии проектного управления.

Более того, использование методов проектного управления как ключевого инструмента повышения эффективности деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти отражено в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года1. В Послании Федеральному Собранию2 Президент Российской Федерации В.В. Путин выделил Проектное управление в качестве одного из ключевых инструментов эффективного управления в органах государственной власти. А по итогам Петербургского международного экономического форума Президент поручил3 создать проектные офисы и в регионах.

В государственном органе (как и в любой другой организации) можно условно выделить два

1 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) утверждены Председателем Правительства РФ Д. Медведевым 14 мая 2015 года http://government.ru/media/ files/OTqv2SI 5qYEuu2zOHkOAwguydbKD9Ckf.pdf.

2 Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (на 2016 год) http://kremlin.ru/events/ president/news/50864.

3 Поручение Президента Российской Федерации от 14 июля 2015 года № Пр-13661 http://www.kremlin.ru/acts/assignments/ о^ге/50024.

вида деятельности, существенно различающихся друг от друга: процессную (операционную) и проектную. Процессная деятельность имеет циклический, повторяющийся характер. Чаще всего организация и создается для осуществления конкретных процессов. Процесс - это регулярно повторяющаяся последовательность операций, потребляющая ресурсы и создающая некий результат, ценный для потребителя . И, напротив, для развития, модернизации, улучшения тех или иных показателей требуются качественно новые преобразования, которые осуществляются посредством реализации проектов. Проект - это единовременный набор мероприятий, ограниченный по времени, создающий конечный уникальный результат, когда объединяют множество проектов, формируют программы проектов, включая государственные программы .

Для того чтобы грамотно управлять проектной деятельностью организации, необходимо уметь различать понятия процесса и проекта. В табл. 1 представлена сравнительная характеристика этих двух категорий.

Однако внедрение любого бизнес-процесса представляет собой проект. Например, если у предприятия не было опыта проведения тендеров, то организация этого процесса (конкурсных торгов на поставку товаров или оказание услуг) будет являться для нее проектом. В то же время проект состоит из взаимосвязанных последовательных процессов , к примеру:

Инициирование проекта;

Планирование проекта;

Исполнение проекта;

Мониторинг и координация;

Завершение проекта.

Для государственных органов, в чью сферу деятельности входит большое множество функций, целей и задач, чрезвычайно важно определять, где проходит граница между проектной и процессной деятельностью. Сегодня одной из актуальных проблем отмечается все еще недостаточно высокая эффективность деятельности органов власти. Зачастую работа сотрудников органа власти заключается в выполнении нескончаемого потока различных поручений и заданий. В этом потоке трудно разобраться и понять, к какой цели относится то или иное поручение. Основной же профит от внедрения проектного управления - повышение вероятности достижения поставленных

целей и минимизация рисков, четкое структурирование деятельности и бюджетный эффект, ведь проектный подход помогает точнее спланировать финансовые затраты .

Выделим особенности управления проектами, присущие государственному сектору:

1) осуществление деятельности в жестких правовых рамках;

2) подотчетность вышестоящим органам власти;

3) финансирование проектов за счет бюджетных ресурсов;

4) публичная отчетность и общественный контроль;

5) амбициозность целей проектов;

6) многогранность, архиважность и масштабность государственных проектов;

7) направленность на социальный эффект, а не на получение выгод от инвестирования финансовых средств.

Проектное управление как понятие включает в себя набор методов, инструментов и приемов, направленных на достижение цели проекта при балансировании между объемами работы, ресурсами (деньги, труд, время, материалы), качеством и рисками . В целях внедрения единой методики осуществления проектной деятельности в компаниях применяются различные стандарты. К примеру, существуют:

Международные стандарты управления (менеджмента) проектами:

ISO 10006:2003, Quality management systems - Guidelines for quality management in projects; в России принят как ГОСТ Р ИСО 10006-2005 «Системы менеджмента качества. Руководство по менеджменту качества при проектировании»;

ISO 21500:2012, Guidance on project management (в России принят как ГОСТ Р ИСО 215002014 «Руководство по проектному менеджменту»);

Национальные стандарты с расширенной географией применения:

ANSI PMI PMBOK 5th Edition - A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide);

PRINCE2 (PRojects IN a ControlledEnvironment);

ISEB Project Management Syllabus;

Oracle Application Implementation Method (AM);

Национальные стандарты управления проектами (Россия):

Таблица 1

Сравнительная характеристика процесса (бизнес-процесса) и проекта

Параметры сравнения Процесс Проект

Цикличность Цикличный Уникальный

Чем регламентируется исполнение? Регламент бизнес-процесса, методические указания Устав проекта, план проекта

Контроль текущего исполнения По результатам, в отдельных случаях - по отклонениям во времени на промежуточных шагах процесса По времени, бюджету, ресурсам

Управляющий исполнением Менеджер (владелец) процесса Руководитель проекта

Рискоемкость Малая Значительная

Оптимизация исполнения Да, если есть нарушения процесса Нет, но возможны корректировки по ходу исполнения

Непрерывная координация действий исполнителей Нет Да

Методическая основа для управления Процессный подход к управлению, TOM, ISO 9000 и т.д. Проектное управление, РМВОК и т.д.

Источник: .

ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»;

ГОСТ Р 54870-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов»;

ГОСТ Р 54871-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой».

В 2013 г. в целях внедрения и развития проектного управления в органах государственной власти был создан Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В состав Совета входят представители органов государственной власти Российской Федерации, коммерческих организаций, научных и образовательных учреждений . Для государственных органов Советом по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти были разработаны Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти (Методические рекомендации) (см. распоряжение Минэкономразвития России № 26Р-АУ от 14 апреля 2014 г. «Об утверждении Методических

По мнению специалистов Минэкономразвития России, применение подходов, заложенных в Методических рекомендациях, позволит обеспечить достижение целей при минимизации сроков, повысить эффективность используемых ресурсов, обеспечить прозрачность, обоснованность и своевременность принимаемых решений. Кроме того, инструментарий Методических рекомендаций поможет ведомствам более эффективно взаимодействовать при осуществлении совместной деятельности и сотрудничать с привлекаемыми подрядными организациями .

В Методических рекомендациях содержатся подходы, принципы, порядок внедрения проектного управления и составлены типовые шаблоны нормативных методических документов для их внедрения в органах исполнительной власти; кроме того, формализуются процессы управления, которые необходимо внедрить или модифицировать при переходе на проектно-ориентированную систему управления.

Ценность Методических рекомендации еще и в том, что они прошли все проверки и согласования юридического характера, а это для государственных структур чрезвычайно важно. Государственный орган может спокойно применять положения документа, не опасаясь вопросов со стороны правовых подразделений.

На рисунке представлена модель проек-тно-ориентированной системы, предлагаемая Минэкономразвития. Как следует из рисунка, методические рекомендации предписывают разграничивать процессы основные и вспомогательные. К основным процессам относят:

1. Стратегическое управление.

2. Тактическое управление.

3. Управление проектами (управление процессами и операционное управление не являются профильными в рамках проектного управления, поэтому в Методических рекомендациях они не рассматриваются).

1. Управление мотивацией участников проектов.

2. Управление компетенциями участников проектной деятельности.

3. Организационная поддержка проектной деятельности.

4. Технологическая поддержка проектной деятельности.

Вспомогательный процесс - это, по сути, блок подопераций в рамках определенного направления, которые наполняют каждый этап внедрения проектного управления.

Организационная поддержка проектной деятельности отвечает за административное обеспечение функционирования проектного управления путем создания проектных ролей, специализированных структурных подразделений и коллегиальных органов в рамках организационной структуры органа исполнительной власти - Проектного комитета, Проектного офиса.

Проектный комитет - совещательный орган, принимающий управленческие стратегические и тактические решения в части планирования и контроля реализации проектов, достижения контрольных точек и показателей органа исполнительной власти.

Проектный офис - структурное подразделение, отвечающее за методологическое и

организационное обеспечение проектного управления в организации, тактическое и оперативное планирование и контроль портфеля проектов, внедрение и развитие информационной системы планирования и мониторинга проектов, формирование сводной отчетности по программам/проектам .

Целью управления мотивацией участников проектов является улучшение качества выполнения проектов за счет повышения эффективности работы участников проектов. В рамках этого процесса определяются ключевые показатели эффективности (КПЭ) для проекта в целом, блока мероприятий, конкретного участника, их оценка, определение коэффициентов премирования, расчет премии и организация выплаты.

Управление компетенциями участников проектной деятельности осуществляется для формирования у персонала необходимых навыков и знаний, а также для развития проектной культуры в организации.

Главной задачей технологической поддержки проектной деятельности является создание и сопровождение информационной системы управления проектами - автоматизированной системы, создаваемой для минимизации затрат, повышения скорости работы и централизованного учета и хранения информации.

На каждом этапе организации системы проектного управления в государственном органе в рамках каждого вспомогательного процесса реализуется набор мероприятий, взаимосвязанных и необходимых для дальнейшего развития системы. В Методических рекомендациях порядок внедрения проектного управления описан в третьем разделе, однако формально эти операции по этапам не сгруппированы.

По своей сути, Методические рекомендации представляют собой комплексную методологию организации системы проектного управления в органах государственной власти. Для всего сектора государственного управления - это, несомненно, - важнейший шаг на пути развития проектного управления в органах власти.

Стоит отметить, система проектного управления (СПУ) как более высокая и сложная форма

Модель проектно-ориентированной системы управления (по Методическим рекомендациям Минэкономразвития)

организации проектного управления позволяет централизовать процессы управления проектами, структурировать их, отмечать лучшие практики и тиражировать их.

Для грамотного построения проектного управления весь процесс организации его системы в органах исполнительной власти должен полагаться на следующие принципы .

Внедрение СПУ - проект. Соответственно, как и любой другой проект, СПУ должна разрабатываться с применением проектных методик.

Последовательность. Система проектного управления внедряется поэтапно, с выделенными выполнимыми сроками.

Ориентация на внятные результаты. Результаты мероприятий по созданию СПУ должны иметь выделенную полезность и практическую применимость: Проектный комитет, Проектный офис, Информационная система проектного управления (ИСПУ), обученный персонал, система показателей, мотивации, шаблоны документов, регламенты и т.д.

Определенные направления (по вспомогательным процессам).

Разрабатываемые решения должны поддерживаться по всем блокам работ: организация - мотивация - обучение - 1Т.

Постепенное усложнение. На начальной стадии необходимо создавать и отрабатывать несложные приемы, поэтапно усложняя систему, добавляя в нее новые элементы и связи.

Итерационность. Апробация наработок, выявление ошибок, их исправление и фиксация результата.

Целостность. Решения взаимосвязаны и обладают синергетическим эффектом.

Простота. Ориентация на унификацию, типизацию решений без потери эффективности.

Гибкость. Элементы системы могут быть адаптированы к изменяющимся организационным, технологическим, внешним условиям.

Полезность. Внедряемая система проектного управления должна повышать эффективность

и результативность деятельности органа государственной власти.

В заключение стоит отметить, что хоть проектное управления признано высокоэффективным инструментом реализации масштабных, уникальных задач, подходить к его внедрению стоит крайне аккуратно, так как проектное управление

дороже обычного, требует дополнительных трудозатрат, времени, специальных навыков и знаний. Чрезвычайно важно для начала определить, где проектный подход будет эффективен, а где, наоборот, станет лишним грузом и обузой. Не следует каждую мелкую задачу преобразовывать в целый проект, заниматься проектным

Таблица 2

Этапы внедрения системы проектного управления в государственном органе

(обобщенный вид)

1. ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП

Назначение ответственного за внедрение системы проектного управления в государственном органе Определение цели создания СПУ Направления работ Составление дорожной карты: этапы работ, результат, ответственные, сроки (укрупненное планирование) Запуск проекта

2. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

(1Т)

Организация работы Проектного комитета, Проектного офиса и их встраивание в организационную структуру государственного органа. Разработка регламентирующих документов (приказов, порядков). Реестр проектов, ведомые государственным органом. Выборка пилотных проектов, начало отработки процессов Разработка набора ключевых показателей эффективности (КПЭ). Составление нормативных документов Проведение обучения государственных гражданских служащих, задействованных во внедрении СПУ на пилотном контуре Разработка функциональных требований к Информационной системе проектного управления (ИСПУ). Организация закупки услуг по внедрению ИСПУ (выбор исполнителя по ФЗ-44). Создание макета-прототипа

3. ОТРАБОТКА СПУ НА ПИЛОТЕ

Организационная поддержка Управление мотивацией участников Управление компетенциями Технологическая поддержка

Поддержка пилотных проектов. Отработка и утверждение методологии на пилотных проектах. Развитие Проектного комитета и Проектного офиса Развитие блока мотивации СПУ. Апробация на пилотных проектах и их командах Организация обучения состава руководителей и команд проектных пилотов Разработка и внедрение первой версии ИСПУ. Сбор отзывов и исправление ошибок

4. ТИРАЖИРОВАНИЕ

Подключение новых проектов. Развитие сервисов проектного офиса: детальное календарное планирование, риски, аналитическая отчетность Уточнение и утверждение нормативно-регламентирующей СПУ Обучение проектных команд, оценка (контрольный срез) и развитие компетенций в ПУ Поддержка со стороны ИСПУ в рамках 2-й и последующих очередей внедрения. Перевод ИСПУ в промышленную эксплуатацию

управлением ради собственно проектного управления .

Многие внутренние проекты развития по повышению эффективности деятельности организации успешнее реализуются с применением методов проектного управления. Таким образом, главным достоинствами проектного подхода являются :

Повышение качества и эффективности работы сотрудников за счет продуктивных методов управления проектами и результативности контроля персонала;

Предсказуемость сроков и результатов работ, поскольку у проекта есть план и график его выполнения;

Возможность быстрой корректировки целей, задач и соответственно при необходимости тактики проекта;

Возможность быстрого подключения новичков и партнеров к проекту;

Оптимизация сроков решения задач;

Повышение эффективности взаимодействия участников проекта.

Преимущества проектного подхода к управлению проектами сделали его одним из самых востребованных способов управления. Таким образом, методы проектного управления могут и должны применяться в проектной деятельности государственных органов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Прокофьев С.Е., Мурар В.И., Рашкеева И.В., Елесина М.В. Проектное финансирование: сущность и значение // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». 2014. № 6. [Электронный ресурс] URL: http:// naukovedenie.ru/PDF/02EVN614.pdf.

2. Гагарский В. А. Процессное и проектное управление // Портал «Профессионал управления проектами». [Электронный ресурс] URL: http://www.pmprofy.ru/content/rus/219/2197-article.asp.

3. Николаев А.А., Дунаева А.И., Удачин Н. О. Совершенствование процессов проектного управления в Российской Федерации // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». 2014. № 3..

4. Моргунова Н.В., Филимонова Н.М. Методические подходы к оценке лучших практик применения методов проектного управления органами государственной власти // Российское предпринимательство. 2013. № 23 (245). C. 10-19.

5. Шестопалов П.Л. С первого раза правильно // Бюджет. 2015. № 8. С. 74-77.

6. Ефремов В. С. Проектное управление: модели и методы принятия решений // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 6.

7. Материалы официального сайта Министерства экономического развития. [Электронный ресурс] URL: http://economy.gov.ru.

8. Методические рекомендации по применению проектного управления при решении задач улучшения инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, разработанные автономной некоммерческой организацией «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов». [Электронный ресурс] URL: http://asi.ru/upload/iblock/238/ MetodicheskieRecomendazii_all.pdf.

9. Краснов А. С. Рождение проектной культуры // Бюджет. 2015. № 8. C. 32-35.

10. Моисеев И.В. Проектное управление реализацией стратегий // Бюджет. 2015. №12. C. 54. [Электронный ресурс] URL:http://old.creativeconomy.ru/articles/30872.

1. Prokofyev S.E., Murar V.I., Rashkeeva I. V., Elesina M. V. Proektnoe finansirovanie: sushhnost" i znachenie . Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE» - Internet magazine "Science of science", 2014, no. 6. Available at: http://naukovedenie.ru/PDF/02EVN614.pdf (in Russian).

2. Gagarsky V. A. Processnoe i proektnoe upravlenie . Portal «Professional upravlenija proektami» - Portal "Project Management Professional", 2010. Available at: http://www.pmprofy.ru/content/rus/219/2197-article.asp (in Russian).

3. Nikolaev A.A., Dunayev A.I., Udachin N. O. Sovershenstvovanie processov proektnogo upravlenija v Rossijskoj Federacii . Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE» - Internet magazine "Science of science", 2014, no. 3..

4. Morgunova N. V., Filimonova N. M. Metodicheskie podhody k ocenke luchshih praktik primenenija metodov proektnogo upravlenija organami gosudarstvennoj vlasti . Rossijskoe predprinimatel"stvo - Russian Entrepreneurship, 2013, no. 23 (245), pp. 10-19. Available at: http://old.creativeconomy.ru/articles/30872 (in Russian).

5. Shestopalov P.L. S pervogo raza pravil"no . Bjudzhet - Budget, 2015, no. 8, pp. 74-77 (in Russian).

6. Efremov V.S. Proektnoe upravlenie: modeli i metody prinjatija reshenij . Menedzhment v Rossii i za rubezhom - Management in Russia and abroad, 2001, no. 6 (in Russian).

7. Materialy oficial"nogo sajta Ministerstva jekonomicheskogo razvitija . Available at: http://economy.gov.ru (in Russian).

8. Metodicheskie rekomendacii po primeneniju proektnogo upravlenija pri reshenii zadach uluchshenija investicionnogo klimata v sub#ektah Rossijskoj Federacii, razrabotannye avtonomnoj nekommercheskoj organizaciej «Agentstvo strategicheskih iniciativ po prodvizheniju novyh proektov» . Available at: http://asi. ru/upload/iblock/238/MetodicheskieRecomendazii_all.pdf (in Russian).

9. Krasnov A.S. Rozhdenie proektnoj kul"tury . Bjudzhet - Budget, 2015, no. 8, pp. 32-35 (in Russian).

10. Moiseev I. V. Proektnoe upravlenie realizaciej strategij . Bjudzhet - Budget, 2015, no. 12, pp. 54 (in Russian).

Традиционно в органах власти пересекались две модели работы и управления: процессная, которой подчинена текущая деятельность государственных служащих, и проектная, возникающая при появлении новых сложных задач и организации крупных мероприятий, на решение которых отводится ограниченное количество времени и финансовых ресурсов. Если текущая процессная деятельность укладывается в существующую организационную структуру, регламентирована нормативными актами и поддерживается информационными системами, то проектный подход формализован и тем более автоматизирован гораздо слабее.

Анна Александровна ЗМЕЕВА,
заместитель начальника управления внедрения и развития информационных систем, начальник отдела методологии компании «САПФИР»

Федеральная повестка

С недавнего времени в Российской Федерации началась работа по регулированию проектной деятельности. Одним из первых документов в этой сфере стало распоряжение Министерства экономического развития России № 26Р-АУ от 14 апреля 2014 года, которым утверждены методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. Документ был разработан в рамках деятельности Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ.

Еще раньше внимание было уделено более узкому виду проектов, имеющих огромное значение для регионов, а именно инвестиционным проектам. Президент России В. В. Путин по итогам заседания Государственного совета по вопросу о повышении инвестиционной привлекательности регионов, состоявшегося в декабре 2012 года, подписал перечень поручений, в рамках которых он рекомендовал органам исполнительной власти субъектов РФ разработать регламент сопровождения инвестиционных проектов по принципу одного окна.

Одним из следующих этапов развития проектной деятельности в органах власти стало утверждение Правительством РФ постановления от 15 октября 2016 года № 1050 и распоряжения от 15 октября 2016 года № 2165-р. В соответствии с ними устанавливается порядок организации проектной деятельности, который определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов (программ). При этом органам государственной власти субъектов РФ рекомендуется организовать проектную деятельность на региональном уровне, руководствуясь утвержденным положением об организации проектной деятельности в Правительстве России.

Все вышеперечисленные документы учитывают наиболее успешную мировую и отечественную практику проектного управления и объединяют лучшее от существующих стандартов проектного управления. В то же время управление проектами в государственных и муниципальных органах власти в общем и целом не может регулироваться исключительно данными документами в связи с тем, что деятельность государственных и муниципальных служащих регламентируется действующим законодательством Российской Федерации. То же самое можно сказать и о межведомственном взаимодействии в области государственного (муниципального) управления. Также в ряде проектов, особенно в инвестиционных, финансирование осуществляется не только из жестко структурированного государственного или муниципального бюджета, но и из других, в том числе коммерческих, источников, что существенно затрудняет управление бюджетом проекта и его текущим финансированием.

Опыт Свердловской области

Анализ ситуации в регионах и принятых в них нормативных правовых актов показал, что большинство субъектов РФ в том или ином виде уже приняли документ о создании проектного офиса. При этом зачастую детальные правила работы с проектами не определены и почти полностью отсутствуют реальные методические указания, включающие регламенты, шаблоны, порядки и так далее. Хорошим исключением стали именно инвестиционные проекты, указания по работе с которыми появились раньше, и в регионах успели формализовать данную работу и разработать соответствующие документы и регламенты.

Свердловская область является одним из лидеров в части внедрения проектного управления в органах государственной власти. Для обеспечения эффективной и качественной проектной деятельности в регионе был образован департамент управления проектами губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области. На основе федеральных нормативных правовых актов, а также собственного опыта реализации проектной деятельности 14 февраля 2017 года был подписан указ губернатора Свердловской области № 84-УГ «Об организации проектной деятельности в Правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области». В рамках указа утверждено положение об организации проектной деятельности, а также функциональная структура системы управления проектами региона.

Ранее в рамках реализации поручений президента, в целях активизации инвестиционной деятельности, повышения инвестиционной привлекательности, создания благоприятных условий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в 2015 году было принято распоряжение Правительства Свердловской области № 1189-ПП «О сопровождении инвестиционных проектов, реализуемых и (или) планируемых к реализации на территории Свердловской области, по принципу „одного окна“». В соответствии с данным документом был утвержден порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Свердловской области по сопровождению инвестиционных проектов, а также регламентирован процесс предоставления отчетности о ходе их реализации.

Для обеспечения реализации проектного управления в части сопровождения инвестиционных проектов, реализуемых и (или) планируемых к реализации на территории Свердловской области, компанией НПО «САПФИР» на базе ранее внедренной информационной системы управления финансами была проведена работа по автоматизации данного процесса.

В результате внедрения разработанного решения был достигнут ряд значимых результатов.

Организовано единое пространство для поддержки и учета инвестиционных проектов; обеспечено автоматизированное межведомственное взаимодействие между различными органами и организациями.

Обеспечены мониторинг информации по инвестиционным проектам на всех этапах и стадиях, получение и консолидация информации от различных органов государственной исполнительной власти.

Осуществляется контроль за основными показателями деятельности, имеющими большое значение для развития региона и его инвестиционной привлекательности, такими как:

Стоимость реализации инвестиционных проектов в разрезе источников инвестиций;

Количество создаваемых рабочих мест, в том числе временных и постоянных.

Обеспечено управление инвестиционными проектами за счет применения инструментов контроля, уведомлений и отслеживания событий; автоматического визуализированного контроля просроченных и предстоящих событий по срокам реализации мероприятий, в том числе с возможностью отправки уведомлений посредством электронной почты.

Обеспечено формирование различных выходных документов по инвестиционным проектам (карточка, план мероприятий, отчет о реализации, сводная и аналитическая информация в разрезе территорий, секторов экономики, формирование графиков и диаграмм, в том числе в виде диаграммы Ганта).

Модуль «САПФИР. Управление инвестиционными проектами» позволяет сопровождать реализуемые на территории субъекта инвестиционные проекты различных видов, будь то инвестиционные проекты ГЧП, приоритетные инвестиционные проекты и иные проекты. Также он обеспечивает контроль реализации проектов для своевременного принятия управленческих решений. За счет того что в информационной системе удалось обеспечить организацию межведомственного взаимодействия, учесть требования и специфику функционирования органов государственной (муниципальной) власти, есть возможность применения ее для автоматизации решения широкого круга задач проектных офисов в регионах и муниципалитетах России.

В бизнесе метод проектного управления применяется давно и зарекомендовал себя как эффективный инструмент реализации сложных и многоступенчатых задач. Теперь эта технология приходит и в органы государственной власти, пишет Деловая газета «Золотой Рог». Во многих регионах проектное управление применяется для реализации отдельных инициатив. Приморский край по этому пути продвинулся гораздо дальше остальных, став практически единственным субъектом, где для управления проектами создан самостоятельный исполнительный орган - Департамент проектного управления.

О том, чем занимается новый департамент, какие результаты уже достигнуты за несколько месяцев работы и какие задачи стоят на перспективу в интервью деловой газете «Золотой Рог» рассказала и.о. руководителя Департамента проектного управления Кристина ШУВАЛОВА.

Кристина Петровна, для бизнеса проектное управление - давно проверенная на практике методика, и вопросов, для чего она нужна, уже ни у кого не возникает. А для чего необходимо проектное управление в органах власти?

Перед субъектами Федерации сегодня и Президент РФ, и Правительство ставят совершенно новые задачи, решение которых требует новых подходов. Возникает необходимость создавать уникальные продукты, при этом мы ограничены и во времени, и в ресурсах. Значит, нужно искать и пробовать другие инструменты. Один из них - управление проектами. Эффективность проектного подхода уже доказана многолетней бизнес-практикой. Для решения новых задач этот метод вполне может быть использован и в органах государственной власти.

Для того чтобы внедрить модель проектного управления, в структуре власти необходим орган, который будет координировать эту работу?

О внедрении проектного подхода в государственном секторе речь идет достаточно давно, и многие регионы уже внедряют эту методику на отдельных участках работы. Однако самостоятельный орган исполнительной власти, который сосредоточил в своих руках эту работу, создан только в Приморском крае и Ханты-Мансийске. Губернатором Приморского края решение о создании департамента проектного управления было принято в прошлом году сразу после того, как в ходе ПМЭФ такую задачу обозначил Президент.

Необходимость создания отдельной структуры - во-первых, это требование проектных стандартов и методик, а во-вторых, проектное управление - это новый инструмент со своей спецификой, правилами и организационной структурой.

- Какие документы регламентируют эту деятельность?

Сегодня у нас в стране действуют 4 ГОСТа по проектному управлению: ГОСТ управления программами, проектами и портфелями проектов, а также по проектному менеджменту. Мы работаем с методическими рекомендациями Министерства экономики РФ и Агентства стратегических инициатив, которые разработаны на основании этих ГОСТов. Для органов власти эти нормативные документы необходимо адаптировать с учетом специфики работы и законодательства в сфере государственной гражданской службы.

Нашим департаментом сейчас активно разрабатывается соответствующая нормативно-правовая база. Главный документ - Положение об управлении проектами в Приморском крае - своего рода проектный кодекс для органов исполнительной власти, который позволит стандартизировать процессы управления проектами и каждому участнику увидеть свою роль в проекте.

- Какие задачи стоят перед департаментом?

Наш департамент в терминологии проектного управления - это центральный проектный офис. Мы отвечаем за методологию процесса в целом, формирование команд проектов, выстраивание работы по подготовке проектной документации, контролируем соблюдение сроков и прохождение контрольных точек проекта.

Таким образом, основных задач пять: формирование правового поля и создание организационной структуры проектного управления, обеспечение работы информационной системы, развитие компетенций и мотивации проектных специалистов, независимый мониторинг реализации самих проектов.

Отработать методику работы мы решили на 4 проектах: создание двух территорий опережающего развития, повышение инвестиционной привлекательности Приморья в формате Национального рейтинга состояния инвестиционного климата и организация Второго Тихоокеанского туристского форума. Сегодня нам необходимо понять, как проектные процессы будут работать на «пилотах», сформировать лучшие практики и масштабировать их на другие проекты и программы.

Можете подробнее рассказать, как строится эта работа на примере проекта создания территорий опережающего развития?

ТОРы - это уникальный комплексный проект, к реализации которого нужен особый подход. Как известно, согласно законодательству, субъект Федерации берет на себя задачу создания части инфраструктуры для территорий опережающего развития. В нашем случае - строительство дорог и коммунальных объектов под потребности инвесторов.

Как организована работа? Командами проектов разработана проектная документация с указанием детального перечня работ, конкретных сроков и ответственных. Задача нашего департамента - независимый контроль выполнения работ проекта. В ходе этого выявляются потенциальные риски проекта и принимаются исчерпывающие меры по их устранению.

Успех любого проекта зависит, прежде всего, от людей, которые его реализуют. Как создаются команды проектов?

Создание эффективной команды, действительно, одна из важнейших задач. Для реализации сложных комплексных проектов необходимы специалисты из разных сфер. В команду проектов ТОР вошли представители отраслевых и инфраструктурных департаментов, сетевых организаций и краевых учреждений.

Каждому из участников отведена своя роль. Иерархия примерно такова. Самый верхний уровень - это заказчик. Как правило, им выступает губернатор Приморского края. На директора проекта (чаще всего это один из вице-губернаторов) возложена задача принятия ответственных и сложных решений, требующих определенных полномочий. Всем процессом управляет руководитель проекта. По сути, в его руках сосредоточено оперативное управление: с каждым участником проектной команды он должен наладить контакт, собрать всех воедино, поставить всем задачи и сроки и вести проект к тем результатам и той цели, которую обозначил заказчик.

Детальное планирование наверняка позволяет не только контролировать процесс, но и предугадывать риски и вовремя их нивелировать?

Безусловно. В этом и состоит суть проектного управления. В системе все настолько прозрачно, что утаить что-то, отчитаться и не сделать - просто невозможно. Напротив каждого, даже самого небольшого, мероприятия, стоит фамилия конкретного исполнителя, и он понимает персональную ответственность.

Еще один глобальный проект, к работе над которым вы подключились, - это участие в работе по улучшению показателей Национального рейтинга состояния инвестиционного климата. Как строится эта работа?

Повышение инвестиционной привлекательности Приморья - одна из задач государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика Приморского края». С Национальным рейтингом мы работаем как с программой. Что такое программа в проектном подходе? Это совокупность проектов, объединенных единой целью. В нашем случае это улучшение инвестиционного климата.

Внутри этой программы у нас семь проектов: «Трудовые ресурсы и образование», «IT-инфраструктура», «Энергетика», «Строительство», «Предпринимательство и инвестиции», «Земельные ресурсы и недвижимость» и «Транспорт».

В центре работы - функциональный проектный офис в лице Инвестиционного агентства Приморского края, который позволяет нам наладить тесное взаимодействие с бизнесом. Инвестиционный климат создается для предпринимателей, и нам крайне важно понимать их потребности. Задача органов власти - услышать пожелания бизнеса, внести их в планы мероприятий или дорожные карты, определить сроки исполнения и ответственных.

Мы уже обсудили с предпринимательским сообществом четыре дорожные карты. Хочу отметить, что бизнес со своей стороны к этой работе относится тоже очень ответственно: все приходят подготовленные к конструктивному диалогу, вносят важные и нужные предложения. Так, например, только в ходе обсуждения первой дорожной карты «Земельные ресурсы и недвижимость» от предпринимателей поступило более 50 предложений.

По результатам обсуждения Инвестагентство, оно же функциональный проектный офис, фиксирует все предложения и отслеживает их включение в дорожные карты. После того как дорожная карта доработана, в ней учтено мнение бизнеса, она представляется губернатору. Однако и на этом работа не заканчивается: даже после утверждения дорожной карты Инвестиционное агентство продолжает работу с бизнесом, проводя мониторинг исполнения дорожной карты, и при необходимости вносит предложения по ее совершенствованию.

Как вы уже сказали, очень многое зависит от команды проекта. Насколько сотрудники администрации оказались готовы к внедрению нового подхода к управлению?

Проектное управление для органов исполнительной власти - это новая культура, новая философия. Здесь мы уходим от вертикальной субординации - команда проекта собирается из разных департаментов и объединяется на горизонтальном уровне. При этом у каждого участника команды двойное подчинение: как руководителю собственного департамента, так и руководителю проекта. Конечно, не каждый человек сможет работать в проектном формате. Для этого необходим определенный набор компетенций: инновационный подход к решению различных задач, проектное мышление, ориентация на результат и высокий уровень коммуникаций.

Все эксперты говорят, что для органов власти это разрушение стереотипов и устоявшейся модели коммуникации. Здесь надо быть креативным, гибким, принимать нестандартные решения. Сейчас мы только начинаем эту работу, но нам уже есть чем гордиться: в ходе реализации проектов увидели людей, которые поверили в проектное управление, погружаются в этот процесс и дают очень хороший результат. Развитие таких компетенций - это тоже наша задача. В этом направлении мы будем работать совместно с департаментом государственной гражданской службы.

Кстати, многие руководители департаментов уже говорят о том, что проектный подход позволил упорядочить текущую работу, сделав ее более прозрачной и закрепив за каждым персональную ответственность.

Подчеркну также, что в этом году мы планируем запустить информационную систему управления проектами. Каждый шаг каждого из участников команд будет отражаться в этой системе, а это значит, что все станет еще более прозрачным.

Литература

Bibliography

Functional characteristics of the Russian managerial system of public projects

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Васильев Артем Игоревич, Прокофьев Станислав Евгеньевич

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу, автор научной работы - Васильев Артем Игоревич, Прокофьев Станислав Евгеньевич

Текст научной работы на тему «Организация проектного управления в органах государственной власти»

Федеральная повестка

Опыт Свердловской области